Alberdi sobre el gasto público y las cosas que la sociedad podría hacer directamente

Con los alumnos de la UBA Derecho vemos a Juan Bautista Alberdi en Sistema Económico y Rentístico analizar el objeto del gasto público según la Constitución Nacional, pero al final del capítulo plantea un tema bien interesante en estos tiempos: no hay que pensar solamente en el gasto del Estado para solucionar los problemas que se encuentren en la sociedad:

“Observaré entretanto, para acabar de hablar del gasto público, que no todo él consiste en el gasto con que la sociedad satisface sus necesidades de orden público por conducto del gobierno, sino también en el que hace ella directa e inmediatamente, por la mano de sus habitantes, en la mejora, comodidad y perfeccionamiento de sus ciudades, en el socorro y alivio de las clases desgraciadas, y en fin en todo ese orden de servicios que la sociedad se hace a sí misma, sin el intermedio de la autoridad, en el sentido de su prosperidad más rápida y más completa. – A ese gasto pertenecen las calles, los empedrados, las calzadas, los caminos, puentes, desagües, mejoras locales, monumentos, socorros públicos y eventuales, que se hacen por suscriciones voluntarias levantadas entre el vecindario.

Ese gasto es obra exclusiva del espíritu público, es decir, de la disposición y aptitud de los habitantes para unir sus esfuerzos y prestarlos, sin más coacción que el deseo del bienestar común, sin más mira que realizarlo. Los pueblos educados en servidumbre no tienen idea de esta contribución sin ley, que el patriotismo se impone a sí mismo, como el esclavo que todo lo hace para su amo y por su mandato no tiene idea del celo generoso.

La Inglaterra, los Estados Unidos deben la mitad de sus mejoras de orden local a esa contribución que el país paga sin que se lo exija la ley, nada más que por el placer de existir bien y de un modo digno del pueblo que sabe estimarse y respetarse hasta en su decoro externo, hasta en el aire distinguido y brillante de esas habitaciones colectivas para su mansión, que se denominan ciudades.

De la omisión de este gasto espontáneo que pesa sobre el espíritu público, ¿a quién hacer responsable? – No al gobierno, ciertamente, que nada tiene que hacer en él, sino al país, que no se siente animado de ese impulso inherente a todo país educado en la libertad. La falta de espíritu pú-blico en nuestras Repúblicas nominales tiene una mitad de la responsabilidad de su atraso propio. Del gobierno podrá ser la otra en mucha parte, no lo dudo, pero ella no excusa la del país. Entretanto es el pretexto que releva de todo escrúpulo a la incuria abyecta de nuestras ciudades manumitidas. ¿El gobierno os impide pintar, renovar, hermosear cada tres meses vuestros edificios? ¿Os impide alumbrarlos brillantemente por las noches? ¿Os impide hacer puertas, veredas, empedrados, puentes, caminos para vuestra propia comodidad? – Diréis que sí. – Os diré entonces que quien lo estorba es el mismo poder que os hace comer mal, vestir peor, habitar casas lóbregas y tristes, vivir vida mezquina y pobre.

La mitad de la organización del país está en la organización de la propia persona. ¿ Qué ha querido decir Montesquieu, cuando ha dicho que el gobierno de libertad era el más caro de los gobiernos? – Que es el que demanda más sacrificios, no más tributos. Lo más fuerte del precio que la libertad cuesta a la Nación reside en el servicio prestado en consagración, en celo, en participación libre y voluntaria por sus habitantes en favor de la obra del bienestar propio y común.

Ser libre no consiste en pasar la mañana en el café renegando a voz en cuello de todos los actos del gobierno; es vivir en continuo afán y en perpetua solicitud, es tomar parte en todo lo que interesa a la Nación; sobre todo es vivir con la mano en el bolsillo, -fisco doméstico y casero-, en el que tiene cada ciudadano un poder de acción pública más eficaz que el fusil de la guardia nacional, herramienta inútil para hacer caminos y puentes, para hermosear las ciudades.

El ocio egoísta pretexta efugios para eludir sus deberes de libertad, es decir, de actividad y trabajo en el interés común, porque esto es la libertad. Lleva su extravío hasta convertir la abstención indiferente en buen tono y prueba de civismo. El egoísta viene a ser tipo del honesto ciudadano, y la mayor recomendación del buen juicio de un vecino se hace con decir que “es persona que en nada se mezcla”.

Hemos vivido siglos aceptando lo que nos daba hecho y formado el tutor regio en cómodo y agradable pupilaje. El precedente de siglos gobierna nuestra vida real bajo el imperio de la República escrita. A la menor necesidad sentida alzamos los ojos hacia el papá.

El gobierno era antes el amo, hoy es el sirviente; he ahí toda la diferencia de la colonia a la República: en cuanto al vecino, su rol es siempre el mismo: – aceptar todo lo que se le da hecho, sin hacer nada por sí.”

Soluciones institucionales en la provisión de bienes públicos y en la resolución de externalidades

Con los alumnos de OMMA Madrid, en la material Economía e Instituciones, vemos la provisión voluntaria de bienes públicos, del capítulo “Soluciones Institucionales”:

En cuanto a la provisión de bienes públicos, la respuesta casi inmediata es que deben ser provistos por el Estado, ya que el mercado sería incapaz de hacerlo. El caso típico, presentado por distintos economistas, es el de un faro, en relación con el cual la imposibilidad de excluir a quien no pague, una vez que la luz es emitida, daría como resultado una conducta de free rider, que trataría  de evitar el pago, dado que es imposible evitar que vea la señal de todas formas. El ejemplo aparece en John Stuart Mill, Henry Sidgwick y Alfred C. Pigou, con ese mismo argumento de la “no exclusión”, y reaparece en Paul Samuelson con otro adicional, según el cual no tendría sentido excluir a los que no pagan, ya que no hay congestionamiento en el servicio; es decir, no hay ningún costo extra, si un barco más observa la señal del faro para guiarse. En este caso no solamente sería improbable que el sector privado proveyera los faros, sino que, de poder hacerlo, no sería conveniente, ya que cada barco desincentivado para navegar por dichas aguas debido al pago del peaje por los servicios del faro, representaría una pérdida económica social

Conocida es la respuesta de Coase (1974) a este ejemplo, después de estudiar la historia de los faros en Inglaterra y demostrando que durante varios siglos fueron financiados y administrados por los dueños de barcos y emprendedores privados. Durante varios siglos, en Gran Bretaña, los faros fueron construidos y mantenidos por Trinity House (Inglaterra y Gales), los Comisionados de Faros del Norte (Escocia) y los Comisionados de Faros en Irlanda, cuyo presupuesto provenía del Fondo General de Faros, formado a su vez por los cargos que pagaban los armadores de buques. Esto en cuanto se refiere a los faros que ayudaban a la navegación general, ya que los faros de tipo “local” eran financiados por los puertos, que recuperaban los gastos en que incurrían mediante los cargos que hacían a quienes los utilizaban.

Había pocos faros antes del siglo XVII. Trinity House era una institución que evolucionó desde un gremio de navegantes en la Edad Media, que en 1566 obtuvo el derecho a proveer y regular las ayudas a la navegación, que incluyen, además de los faros, boyas, balizas y otras marcas.

Coase (p. 360) sostiene que “a comienzos del siglo diecisiete, Trinity House estableció faros en Caister y Lowestoft. Pero no fue sino hasta fines de ese siglo que construyó otro. Entretanto la construcción de faros había sido realizada por individuos particulares. De 1610 a 1675 Trinity House no construyó ningún faro nuevo. Por lo menos diez fueron construidos por individuos particulares”. Trinity House se oponía a estas iniciativas privadas, pero los particulares evitaban el incumplimiento del control de tal organización obteniendo una patente de la Corona, que les permitía construir el faro y cobrar el peaje a los barcos que supuestamente se beneficiaban del mismo.

La intervención de la “Corona” y el cobro de un “peaje” parece indicar la participación estatal, por más que el faro fuera construido por algún particular. Es decir: se necesitaría el poder estatal para tener la posibilidad de cobrar peajes, en forma coercitiva, a los barcos que transitaran por tal ruta marítima. Pero no era este el caso. Coase subraya que el particular presentaba una petición de los armadores y operadores de buques sobre la necesidad del faro, el beneficio que obtendrían con él y su voluntad para pagar el peaje, por lo que se trataba de una operación voluntaria y el Estado participaba simplemente porque se había adueñado de la autoridad para erigirlos, ya que el acuerdo entre armadores y operadores y el particular se podría haber realizado de todas formas, sin seguir obligatoriamente ese camino, pues los primeros aceptaban voluntariamente el pago y no actuaban como free riders.

He aquí un tema importante, ya que, según la teoría de los bienes públicos de Mill/Sigdwick/Pigou/Samuelson, todos buscarían su beneficio inmediato, consistente en no tener que pagar dicho peaje, sabiendo que, una vez que el faro estuviera allí, no podrían excluirlos de su uso, y que, actuando todos de esa forma, el cobro del peaje y la provisión privada serían imposibles. Sin embargo, esto no ocurría; evidentemente había otros elementos que llevaban a una conducta diferente, entre los cuales podemos destacar dos: un sentido de cooperación entre los armadores, aunque fueran competidores entre sí, o que no se le diera importancia al hecho de que algunos pasarían por allí y recibirían el servicio gratuitamente.

Buscando algún ejemplo más cercano en el tiempo y el espacio, ya vimos que los residentes de Buenos Aires no tienen que ir más lejos del río junto al que se asienta su ciudad. Allí, en el canal por el que el río Luján desemboca en el Río de la Plata, hay una serie de boyas con la inscripción “UNEN” y una numeración. Esta sigla significa “Unión Nacional de Entidades Náuticas”, que reúne a los distintos clubes náuticos privados. La provisión de esta señalización proviene de aportes voluntarios privados, que realizan estos clubes, y en definitiva de las cuotas sociales que pagan sus socios. No parece que estos actúen como free riders e incluso, si algún barco pasa por allí y no pertenece a ninguno de esos clubes, ello no constituye impedimento para que los demás se organicen, y provean y mantengan este sistema de señales. Y no solo eso: los mismos clubes tienen en sus entradas sobre la costa balizas rojas y verdes, con el obvio fin de ayudar a sus socios en la maniobra de entrada y salida, pero brindando también un servicio gratuito a quienes pasan por allí. Nuevamente, la existencia de estos free riders no frena o limita la provisión de tales servicios.

¿Habría más señales de ese tipo, si pudiera cobrar a esos free riders? Depende de con qué se lo compare: si es con una supuesta condición ideal, parecería que sí, y en tal caso esa comparación daría como resultado una “falla” del mercado, pero Coase y Demsetz (en Cowen, pp. 107-120) denominan a esto “el enfoque Nirvana”: es decir, algo así como comparar las imperfecciones de este mundo con el ideal del Paraíso, dado que lo que corresponde es comparar arreglos institucionales alternativos; en este caso, esta provisión voluntaria privada, con una posible provisión estatal. En el caso de las boyas UNEN mencionadas, su misma existencia es una demostración del “fracaso de la provisión estatal”, ya que los clubes lo han hecho ante la inacción pública al respecto.

Comenta Coase una historia de notable espíritu emprendedor, relacionada con el famoso faro de Eddystone, erigido en un peñasco, a veinte kilómetros de Plymouth. El Almirantazgo británico recibió un pedido para construir un faro y Trinity House consideró que era imposible; pero en 1692 el emprendedor Walter Whitfield hizo un acuerdo con Trinity House, por el que se comprometía a construirlo y a compartir las ganancias. Nunca llegó a construirlo, pero sus derechos fueron transferidos a Henry Winstanley, que negoció un acuerdo mejor: recibiría todas las ganancias durante los primeros cinco años y luego los repartiría en partes iguales con Trinity House, durante otros cincuenta años. Construyó primero una torre y luego la reemplazó por otra, cuya conclusión tuvo lugar en 1699, pero una gran tormenta lo destruyó en 1703, cobrándose la vida de Winstanley y de algunos de sus trabajadores. Dice Coase (p. 364): “Si la construcción de faros hubiera quedado solamente en manos de hombres motivados por el interés público, Eddystone hubiera permanecido sin faro por largo tiempo. Pero la perspectiva de ganancias privadas asomó nuevamente su horrible cara”.

Otros dos emprendedores, Lovett y Rudyerd, decidieron construirlo de nuevo, y el acuerdo se pactó en mejores términos: una concesión por noventa y nueve años, con una renta anual de cien libras y el cien por cien de las ganancias para los constructores. El nuevo faro se completó en 1709 y operó hasta 1755, cuando fue destruido por un incendio. La concesión, que tenía todavía unos cincuenta años por delante, había pasado a otras manos y los nuevos propietarios decidieron construirlo nuevamente, para lo que contrataron al mejor ingeniero de esos tiempos, John Smeaton, que completó una nueva estructura de piedra en 1759, que se mantuvo operando hasta 1882, cuando fue reemplazado por una estructura nueva, elaborada por Trinity House.

Según Coase, un informe del Comité de faros de 1834 reporta la existencia de cuarenta y dos faros en manos de Trinity House, tres concesionados por ella a individuos, siete concesionados por la Corona a individuos particulares, cuatro en manos de propietarios según distintos permisos, un total de cincuenta y seis, de los cuales catorce estaban en manos privadas, amparados por distintos acuerdos de propiedad. Trinity House, recelosa de la competencia, y argumentando que bajo su égida los peajes serían más bajos, terminó consiguiendo el monopolio de los faros y todos quedaron bajo su órbita.

En una respuesta directa a Mill, Sidgwick, Pigou y Samuelson, Coase concluye: “… los economistas no deberían utilizar los faros como un ejemplo de servicio que puede ser provisto solamente por el Estado. Pero en este trabajo no se intenta resolver la cuestión de cómo debería organizarse y financiarse el servicio de faros. Eso deberá esperar estudios más detallados. Entretanto, los economistas que deseen señalar un servicio como mejor provisto por el Estado, deberían utilizar un ejemplo que tenga más fundamento” .

Caps 2 y 3: fallas de mercado y políticas públicas. ¿Y ahora también los bienes públicos globales?

Con los alumnos de OMMA Madrid vemos los Caps 2 y 3, donde se trata la teoría de las así llamadas “fallas de mercado” y consideramos también las soluciones de políticas públicas que se proponen. El tema de la existencia de bienes públicos “globales” plantea un tema interesante, ya que quienes plantean que los bienes públicos han de ser provistos por el Estado deberían sostener la necesidad de un Estado global. Y si aceptan que algunos bienes públicos globales son provistos ahora in tal Estado, entonces puede ser que se provean sin necesidad de un monopolio.

El proceso de globalización, o la movilización de recursos por todo el mundo, plantea, para algunos autores, no solo la necesidad de bienes públicos nacionales, sino también “globales”. Sus características principales serían (Kaul et al 1999, p. 2) las ya mencionadas de no exclusión y no rivalidad en el consumo, y que sus beneficios sean “cuasi universales” en términos de países —cubriendo más de un grupo de países—, pueblos —llegando a varios, preferiblemente todos—, grupos poblacionales y generaciones —extendiéndose tanto a generaciones presentes como futuras, o por lo menos cubriendo las necesidades de las generaciones actuales, sin eliminar las opciones de desarrollo para generaciones futuras—. En tales circunstancias, pocas cosas quedan fuera de esta definición y la lista de bienes públicos aumenta considerablemente.

Estos autores clasifican a los bienes en públicos puros y públicos impuros. Los primeros fueron definidos antes y a nivel global se presenta como ejemplo la paz, ya que, “cuando existe, todos los ciudadanos de un país pueden disfrutarla y su gozo, digamos, por poblaciones rurales no reduce los beneficios de las poblaciones urbanas”. Ya hemos comentado antes el grado de colectividad de la defensa; ahora se suman también en esta categoría la provisión de la ley y el orden, y un buen manejo macroeconómico. En cuanto a los bienes públicos impuros, serían aquellos que cumplen parcialmente con las características mencionadas: es decir, son parcialmente no rivales o parcialmente no excluyentes. Como ejemplo, Kaul y otros plantean el caso del consumo de una comida nutritiva, que a primera vista parece ser un bien privado, pero que también brinda beneficios públicos, ya que mejora la salud y con ella la posibilidad de adquirir habilidades para desempeñar un trabajo productivo, lo cual beneficiaría no solamente a la familia, sino también a la sociedad en su conjunto, pese a que los beneficios inmediatos sean mayormente privados.

Está claro que con esta definición no hay bien o servicio alguno que no tenga algún tipo de impacto en los demás. Y en tanto vivamos en sociedad, parece que esto es inevitable. La discusión no es que produzcan o no produzcan algún tipo de impacto, sino cómo considerar si ese impacto es negativo o positivo, siendo que las valoraciones son subjetivas, y si el Estado es el único capaz de proporcionar determinados bienes. Así, “males” públicos demandarían soluciones colectivas que serían “bienes” públicos, incluyendo, según Kaul y otros, las crisis bancarias, crímenes y fraudes en Internet, problemas sanitarios debidos al mayor comercio y transporte de personas, y también del incremento de actividades riesgosas, como el abuso de las drogas y el tabaquismo.

Un programa para aliviar la pobreza en África, por ejemplo, sería un bien público global si, además de mejorar la situación de esa población contribuyera también a prevenir conflictos, o a fortalecer la paz internacional, o a reducir el deterioro ambiental, o a mejorar las condiciones sanitarias globales. Las organizaciones internacionales y las ONG internacionales serían las que proporcionan este tipo de bienes públicos globales (Martin 1999).

Pero si se pudiera justificar la existencia de cualquier bien o servicio con efectos para terceros por el hecho de ser proporcionado por el Estado, o a través de organismos internacionales financiados por los Estados, o en última instancia por contribuyentes nacionales, entonces prácticamente “todo” tiene características de bien público. Un bien público “puro” no sería ya un bien económico, como en el caso del aire puro; y todos los demás serían “impuros” y sujetos a ser proporcionados mediante decisiones políticas, y no por la decisión de los consumidores tomadas en el mercado.

Stiglitz (1999), por ejemplo, considera que el “conocimiento sobre el desarrollo” es un bien público que debería ser provisto por instituciones como el Banco Mundial. Es cierto que las ideas tienen características de bien público, ya que, una vez producidas, su costo de reproducción es mas bien bajo. Esto lleva a dicho autor a pensar que serán “subproducidas” en el mercado, problema que se puede superar con la provisión pública. Sin embargo, el ejemplo no podría ser peor elegido: una gran cantidad de autores han escrito sobre el tema y propuesto enseñanzas sobre el mismo, desde Adam Smith en La riqueza de las naciones hasta una gran cantidad de autores contemporáneos. ¿Por qué hacen eso, si luego, cuando un país se desarrolla —siguiendo, por ejemplo, las enseñanzas de Adam Smith— este o sus sucesores no pueden excluir a quienes implementaron esas ideas y no pagaron por esos beneficios? En otros términos: una vez que dicen cómo se desarrolla un país, nadie parece que les va a pagar por ello; entonces no habría propuestas y el mercado fracasaría en proporcionarlas.

Nada de eso sucede en la realidad, sino todo lo contrario: hay un sinnúmero de libros y artículos sobre las causas del desarrollo económico; un activo mercado de ideas donde compiten las propuestas de Stiglitz con muchas otras. ¿Por qué ofrecen los autores estas ideas, si luego no pueden cobrar por ellas? Existe una gran cantidad de incentivos para hacerlo: el autor cobra un porcentaje por las ventas de sus libros; es invitado a conferencias donde recibe honorarios, viaja a lugares que nunca conocería de otra forma y se aloja en los mejores hoteles; puede llegar hasta recibir el Premio Nobel, que, además de ser un premio suculento, le garantiza un flujo de ingresos asegurado de ahí en adelante, como sabe muy bien el mismo Stiglitz, que lo ha recibido[1].

[1]. “Gran parte del conocimiento que se necesita para el desarrollo exitoso no es patentable; no es el conocimiento que subyace en nuevos productos o procesos. Más bien, es conocimiento fundamental: cómo organizar empresas, cómo organizar sociedades, cómo vivir vidas más saludables de forma que ayudan al medio ambiente. Es conocimiento que afecta la fertilidad y el conocimiento acerca del diseño de políticas económicas que promueven el crecimiento económico” (Stiglitz 1999, p. 318). “Las ideas presentadas hasta aquí dejan en claro que ese conocimiento es un bien público, y sin un apoyo público activo, habrá una sub-provisión de ese bien. Las instituciones internacionales, incluyendo al Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) cumplen un papel especial en la producción y diseminación de este conocimiento” (p. 319).

¿Qué debería hacer el Estado? Samuelson y Coase discuten faros pero en verdad dan respuesta a esa pregunta

Con los alumnos de la UBA Económicas, vemos a Samuelson y a Coase en un debate central. Es sobre los faros, pero en verdad sobre los bienes públicos y el papel del Estado.

En cuanto a la provisión de bienes públicos, la respuesta casi inmediata es que deben ser provistos por el Estado, ya que el mercado sería incapaz de hacerlo. El caso típico, presentado por distintos economistas, es el de un faro, en relación con el cual la imposibilidad de excluir a quien no pague, una vez que la luz es emitida, daría como resultado una conducta de free rider, que trataría  de evitar el pago, dado que es imposible evitar que vea la señal de todas formas. El ejemplo aparece en John Stuart Mill, Henry Sidgwick y Alfred C. Pigou, con ese mismo argumento de la “no exclusión”, y reaparece en Paul Samuelson con otro adicional, según el cual no tendría sentido excluir a los que no pagan, ya que no hay congestionamiento en el servicio; es decir, no hay ningún costo extra, si un barco más observa la señal del faro para guiarse. En este caso no solamente sería improbable que el sector privado proveyera los faros, sino que, de poder hacerlo, no sería conveniente, ya que cada barco desincentivado para navegar por dichas aguas debido al pago del peaje por los servicios del faro, representaría una pérdida económica social

Conocida es la respuesta de Coase (1974) a este ejemplo, después de estudiar la historia de los faros en Inglaterra y demostrando que durante varios siglos fueron financiados y administrados por los dueños de barcos y emprendedores privados. Durante varios siglos, en Gran Bretaña, los faros fueron construidos y mantenidos por Trinity House (Inglaterra y Gales), los Comisionados de Faros del Norte (Escocia) y los Comisionados de Faros en Irlanda, cuyo presupuesto provenía del Fondo General de Faros, formado a su vez por los cargos que pagaban los armadores de buques. Esto en cuanto se refiere a los faros que ayudaban a la navegación general, ya que los faros de tipo “local” eran financiados por los puertos, que recuperaban los gastos en que incurrían mediante los cargos que hacían a quienes los utilizaban.

Había pocos faros antes del siglo XVII. Trinity House era una institución que evolucionó desde un gremio de navegantes en la Edad Media, que en 1566 obtuvo el derecho a proveer y regular las ayudas a la navegación, que incluyen, además de los faros, boyas, balizas y otras marcas.

Coase (p. 360) sostiene que “a comienzos del siglo diecisiete, Trinity House estableció faros en Caister y Lowestoft. Pero no fue sino hasta fines de ese siglo que construyó otro. Entretanto la construcción de faros había sido realizada por individuos particulares. De 1610 a 1675 Trinity House no construyó ningún faro nuevo. Por lo menos diez fueron construidos por individuos particulares”. Trinity House se oponía a estas iniciativas privadas, pero los particulares evitaban el incumplimiento del control de tal organización obteniendo una patente de la Corona, que les permitía construir el faro y cobrar el peaje a los barcos que supuestamente se beneficiaban del mismo.

La intervención de la “Corona” y el cobro de un “peaje” parece indicar la participación estatal, por más que el faro fuera construido por algún particular. Es decir: se necesitaría el poder estatal para tener la posibilidad de cobrar peajes, en forma coercitiva, a los barcos que transitaran por tal ruta marítima. Pero no era este el caso. Coase subraya que el particular presentaba una petición de los armadores y operadores de buques sobre la necesidad del faro, el beneficio que obtendrían con él y su voluntad para pagar el peaje, por lo que se trataba de una operación voluntaria y el Estado participaba simplemente porque se había adueñado de la autoridad para erigirlos, ya que el acuerdo entre armadores y operadores y el particular se podría haber realizado de todas formas, sin seguir obligatoriamente ese camino, pues los primeros aceptaban voluntariamente el pago y no actuaban como free riders.

He aquí un tema importante, ya que, según la teoría de los bienes públicos de Mill/Sigdwick/Pigou/Samuelson, todos buscarían su beneficio inmediato, consistente en no tener que pagar dicho peaje, sabiendo que, una vez que el faro estuviera allí, no podrían excluirlos de su uso, y que, actuando todos de esa forma, el cobro del peaje y la provisión privada serían imposibles. Sin embargo, esto no ocurría; evidentemente había otros elementos que llevaban a una conducta diferente, entre los cuales podemos destacar dos: un sentido de cooperación entre los armadores, aunque fueran competidores entre sí, o que no se le diera importancia al hecho de que algunos pasarían por allí y recibirían el servicio gratuitamente.

Buscando algún ejemplo más cercano en el tiempo y el espacio, ya vimos que los residentes de Buenos Aires no tienen que ir más lejos del río junto al que se asienta su ciudad. Allí, en el canal por el que el río Luján desemboca en el Río de la Plata, hay una serie de boyas con la inscripción “UNEN” y una numeración. Esta sigla significa “Unión Nacional de Entidades Náuticas”, que reúne a los distintos clubes náuticos privados. La provisión de esta señalización proviene de aportes voluntarios privados, que realizan estos clubes, y en definitiva de las cuotas sociales que pagan sus socios. No parece que estos actúen como free riders e incluso, si algún barco pasa por allí y no pertenece a ninguno de esos clubes, ello no constituye impedimento para que los demás se organicen, y provean y mantengan este sistema de señales. Y no solo eso: los mismos clubes tienen en sus entradas sobre la costa balizas rojas y verdes, con el obvio fin de ayudar a sus socios en la maniobra de entrada y salida, pero brindando también un servicio gratuito a quienes pasan por allí. Nuevamente, la existencia de estos free riders no frena o limita la provisión de tales servicios.

¿Habría más señales de ese tipo, si pudiera cobrar a esos free riders? Depende de con qué se lo compare: si es con una supuesta condición ideal, parecería que sí, y en tal caso esa comparación daría como resultado una “falla” del mercado, pero Coase y Demsetz (en Cowen, pp. 107-120) denominan a esto “el enfoque Nirvana”: es decir, algo así como comparar las imperfecciones de este mundo con el ideal del Paraíso, dado que lo que corresponde es comparar arreglos institucionales alternativos; en este caso, esta provisión voluntaria privada, con una posible provisión estatal. En el caso de las boyas UNEN mencionadas, su misma existencia es una demostración del “fracaso de la provisión estatal”, ya que los clubes lo han hecho ante la inacción pública al respecto.

Comenta Coase una historia de notable espíritu emprendedor, relacionada con el famoso faro de Eddystone, erigido en un peñasco, a veinte kilómetros de Plymouth. El Almirantazgo británico recibió un pedido para construir un faro y Trinity House consideró que era imposible; pero en 1692 el emprendedor Walter Whitfield hizo un acuerdo con Trinity House, por el que se comprometía a construirlo y a compartir las ganancias. Nunca llegó a construirlo, pero sus derechos fueron transferidos a Henry Winstanley, que negoció un acuerdo mejor: recibiría todas las ganancias durante los primeros cinco años y luego los repartiría en partes iguales con Trinity House, durante otros cincuenta años. Construyó primero una torre y luego la reemplazó por otra, cuya conclusión tuvo lugar en 1699, pero una gran tormenta lo destruyó en 1703, cobrándose la vida de Winstanley y de algunos de sus trabajadores. Dice Coase (p. 364): “Si la construcción de faros hubiera quedado solamente en manos de hombres motivados por el interés público, Eddystone hubiera permanecido sin faro por largo tiempo. Pero la perspectiva de ganancias privadas asomó nuevamente su horrible cara”.

Otros dos emprendedores, Lovett y Rudyerd, decidieron construirlo de nuevo, y el acuerdo se pactó en mejores términos: una concesión por noventa y nueve años, con una renta anual de cien libras y el cien por cien de las ganancias para los constructores. El nuevo faro se completó en 1709 y operó hasta 1755, cuando fue destruido por un incendio. La concesión, que tenía todavía unos cincuenta años por delante, había pasado a otras manos y los nuevos propietarios decidieron construirlo nuevamente, para lo que contrataron al mejor ingeniero de esos tiempos, John Smeaton, que completó una nueva estructura de piedra en 1759, que se mantuvo operando hasta 1882, cuando fue reemplazado por una estructura nueva, elaborada por Trinity House.

Según Coase, un informe del Comité de faros de 1834 reporta la existencia de cuarenta y dos faros en manos de Trinity House, tres concesionados por ella a individuos, siete concesionados por la Corona a individuos particulares, cuatro en manos de propietarios según distintos permisos, un total de cincuenta y seis, de los cuales catorce estaban en manos privadas, amparados por distintos acuerdos de propiedad. Trinity House, recelosa de la competencia, y argumentando que bajo su égida los peajes serían más bajos, terminó consiguiendo el monopolio de los faros y todos quedaron bajo su órbita.

En una respuesta directa a Mill, Sidgwick, Pigou y Samuelson, Coase concluye: “… los economistas no deberían utilizar los faros como un ejemplo de servicio que puede ser provisto solamente por el Estado. Pero en este trabajo no se intenta resolver la cuestión de cómo debería organizarse y financiarse el servicio de faros. Eso deberá esperar estudios más detallados. Entretanto, los economistas que deseen señalar un servicio como mejor provisto por el Estado, deberían utilizar un ejemplo que tenga más fundamento” .

Ronald Coase: con un artículo abrió la puerta para una biblioteca entera. Y no fue el único que tuviera tal impacto

Coase fue Premio Nobel de Economía 1991. Comenzó su carrera académica como Profesor en la London School of Economics en Gran Bretaña y en las Universidades de Buffalo y Virginia en Estados Unidos. Desde 1964 se desempeñó en la Universidad de Chicago, específicamente en la Escuela de Derecho, de la cual fue Profesor Emérito en la cátedra Clifton R. Musser.

1. El problema a examinar

Este trabajo se refiere a las actividades de una empresa que tienen efectos perjudiciales en otras. El ejemplo más común es el del humo de una fábrica que provoca efectos nocivos en los que ocupan las propiedades vecinas. El análisis económico de tal situación se ha realizado usualmente en términos de una divergencia entre el producto privado y social de la fábrica, siguiendo el tratamiento de Pigou en The Economics of Welfare. La conclusión a la que parece haber conducido este tipo de análisis a la mayoría de los economistas es que sería deseable responsabilizar al dueño de la fábrica por el daño causado a los afectados por el humo, o, alternativamente, fijar un impuesto variable al propietario de la fábrica según la cantidad de humo producido, equivalente en términos monetarios al daño que causa, o, finalmente, excluir a las fábricas de los distritos residenciales (y presumiblemente de otras zonas en las que el humo tendría efectos perjudiciales).

Mi opinión es que los cursos de acción sugeridos son inadecuados porque llevan a resultados que no son necesariamente deseables.”

Y Concluye:

Si los factores productivos son considerados como derechos, se hace más fácil comprender que el derecho a hacer algo que tenga un efecto dañino (tal como la creación de humo, ruido, olor, etc.) es también un factor de producción. Así como podemos usar un pedazo de tierra de forma tal que evite que alguien cruce por ella, o estacione su auto, o construya su casa, también podemos usarla de forma tal que le neguemos a ese alguien un panorama, o la quietud, o el aire puro. El costo de ejercitar un derecho (de usar un factor de producción) es siempre la pérdida que sufre la otra parte como consecuencia del ejercicio de ese derecho: la incapacidad para cruzar la tierra, estacionar el auto, construir una casa, disfrutar de un paisaje, tener paz y quietud, o respirar aire puro.

Sería deseable que las únicas acciones desarrolladas fueran aquellas en que lo que se ganase tuviere un mayor valor que lo que se perdiese. Pero al elegir entre ordenamientos sociales, en el contexto en el que las decisiones individuales son tomadas, debemos tener en mente que un cambio del sistema existente que conduzca a un mejoramiento en algunas decisiones puede muy bien conducir a un empeoramiento de otras. Además, debemos considerar los costos involucrados en operar los distintos ordenamientos sociales (ya sea el funcionamiento de un mercado o de un departamento de Gobierno), como también los costos que demandará la adopción de un nuevo sistema. Al diseñar y elegir entre ordenamientos sociales debemos considerar el efecto total. Este es el cambio de enfoque que estoy proponiendo.

La provisión voluntaria de bienes públicos, el histórico caso de los faros como un ejemplo de soluciones institucionales

Con los alumnos de OMMA Madrid, en la material Economía e Instituciones, vemos la provisión voluntaria de bienes públicos, del capítulo “Soluciones Institucionales”:

En cuanto a la provisión de bienes públicos, la respuesta casi inmediata es que deben ser provistos por el Estado, ya que el mercado sería incapaz de hacerlo. El caso típico, presentado por distintos economistas, es el de un faro, en relación con el cual la imposibilidad de excluir a quien no pague, una vez que la luz es emitida, daría como resultado una conducta de free rider, que trataría  de evitar el pago, dado que es imposible evitar que vea la señal de todas formas. El ejemplo aparece en John Stuart Mill, Henry Sidgwick y Alfred C. Pigou, con ese mismo argumento de la “no exclusión”, y reaparece en Paul Samuelson con otro adicional, según el cual no tendría sentido excluir a los que no pagan, ya que no hay congestionamiento en el servicio; es decir, no hay ningún costo extra, si un barco más observa la señal del faro para guiarse. En este caso no solamente sería improbable que el sector privado proveyera los faros, sino que, de poder hacerlo, no sería conveniente, ya que cada barco desincentivado para navegar por dichas aguas debido al pago del peaje por los servicios del faro, representaría una pérdida económica social

Conocida es la respuesta de Coase (1974) a este ejemplo, después de estudiar la historia de los faros en Inglaterra y demostrando que durante varios siglos fueron financiados y administrados por los dueños de barcos y emprendedores privados. Durante varios siglos, en Gran Bretaña, los faros fueron construidos y mantenidos por Trinity House (Inglaterra y Gales), los Comisionados de Faros del Norte (Escocia) y los Comisionados de Faros en Irlanda, cuyo presupuesto provenía del Fondo General de Faros, formado a su vez por los cargos que pagaban los armadores de buques. Esto en cuanto se refiere a los faros que ayudaban a la navegación general, ya que los faros de tipo “local” eran financiados por los puertos, que recuperaban los gastos en que incurrían mediante los cargos que hacían a quienes los utilizaban.

Había pocos faros antes del siglo XVII. Trinity House era una institución que evolucionó desde un gremio de navegantes en la Edad Media, que en 1566 obtuvo el derecho a proveer y regular las ayudas a la navegación, que incluyen, además de los faros, boyas, balizas y otras marcas.

Coase (p. 360) sostiene que “a comienzos del siglo diecisiete, Trinity House estableció faros en Caister y Lowestoft. Pero no fue sino hasta fines de ese siglo que construyó otro. Entretanto la construcción de faros había sido realizada por individuos particulares. De 1610 a 1675 Trinity House no construyó ningún faro nuevo. Por lo menos diez fueron construidos por individuos particulares”. Trinity House se oponía a estas iniciativas privadas, pero los particulares evitaban el incumplimiento del control de tal organización obteniendo una patente de la Corona, que les permitía construir el faro y cobrar el peaje a los barcos que supuestamente se beneficiaban del mismo.

La intervención de la “Corona” y el cobro de un “peaje” parece indicar la participación estatal, por más que el faro fuera construido por algún particular. Es decir: se necesitaría el poder estatal para tener la posibilidad de cobrar peajes, en forma coercitiva, a los barcos que transitaran por tal ruta marítima. Pero no era este el caso. Coase subraya que el particular presentaba una petición de los armadores y operadores de buques sobre la necesidad del faro, el beneficio que obtendrían con él y su voluntad para pagar el peaje, por lo que se trataba de una operación voluntaria y el Estado participaba simplemente porque se había adueñado de la autoridad para erigirlos, ya que el acuerdo entre armadores y operadores y el particular se podría haber realizado de todas formas, sin seguir obligatoriamente ese camino, pues los primeros aceptaban voluntariamente el pago y no actuaban como free riders.

He aquí un tema importante, ya que, según la teoría de los bienes públicos de Mill/Sigdwick/Pigou/Samuelson, todos buscarían su beneficio inmediato, consistente en no tener que pagar dicho peaje, sabiendo que, una vez que el faro estuviera allí, no podrían excluirlos de su uso, y que, actuando todos de esa forma, el cobro del peaje y la provisión privada serían imposibles. Sin embargo, esto no ocurría; evidentemente había otros elementos que llevaban a una conducta diferente, entre los cuales podemos destacar dos: un sentido de cooperación entre los armadores, aunque fueran competidores entre sí, o que no se le diera importancia al hecho de que algunos pasarían por allí y recibirían el servicio gratuitamente.

Buscando algún ejemplo más cercano en el tiempo y el espacio, ya vimos que los residentes de Buenos Aires no tienen que ir más lejos del río junto al que se asienta su ciudad. Allí, en el canal por el que el río Luján desemboca en el Río de la Plata, hay una serie de boyas con la inscripción “UNEN” y una numeración. Esta sigla significa “Unión Nacional de Entidades Náuticas”, que reúne a los distintos clubes náuticos privados. La provisión de esta señalización proviene de aportes voluntarios privados, que realizan estos clubes, y en definitiva de las cuotas sociales que pagan sus socios. No parece que estos actúen como free riders e incluso, si algún barco pasa por allí y no pertenece a ninguno de esos clubes, ello no constituye impedimento para que los demás se organicen, y provean y mantengan este sistema de señales. Y no solo eso: los mismos clubes tienen en sus entradas sobre la costa balizas rojas y verdes, con el obvio fin de ayudar a sus socios en la maniobra de entrada y salida, pero brindando también un servicio gratuito a quienes pasan por allí. Nuevamente, la existencia de estos free riders no frena o limita la provisión de tales servicios.

¿Habría más señales de ese tipo, si pudiera cobrar a esos free riders? Depende de con qué se lo compare: si es con una supuesta condición ideal, parecería que sí, y en tal caso esa comparación daría como resultado una “falla” del mercado, pero Coase y Demsetz (en Cowen, pp. 107-120) denominan a esto “el enfoque Nirvana”: es decir, algo así como comparar las imperfecciones de este mundo con el ideal del Paraíso, dado que lo que corresponde es comparar arreglos institucionales alternativos; en este caso, esta provisión voluntaria privada, con una posible provisión estatal. En el caso de las boyas UNEN mencionadas, su misma existencia es una demostración del “fracaso de la provisión estatal”, ya que los clubes lo han hecho ante la inacción pública al respecto.

Comenta Coase una historia de notable espíritu emprendedor, relacionada con el famoso faro de Eddystone, erigido en un peñasco, a veinte kilómetros de Plymouth. El Almirantazgo británico recibió un pedido para construir un faro y Trinity House consideró que era imposible; pero en 1692 el emprendedor Walter Whitfield hizo un acuerdo con Trinity House, por el que se comprometía a construirlo y a compartir las ganancias. Nunca llegó a construirlo, pero sus derechos fueron transferidos a Henry Winstanley, que negoció un acuerdo mejor: recibiría todas las ganancias durante los primeros cinco años y luego los repartiría en partes iguales con Trinity House, durante otros cincuenta años. Construyó primero una torre y luego la reemplazó por otra, cuya conclusión tuvo lugar en 1699, pero una gran tormenta lo destruyó en 1703, cobrándose la vida de Winstanley y de algunos de sus trabajadores. Dice Coase (p. 364): “Si la construcción de faros hubiera quedado solamente en manos de hombres motivados por el interés público, Eddystone hubiera permanecido sin faro por largo tiempo. Pero la perspectiva de ganancias privadas asomó nuevamente su horrible cara”.

Otros dos emprendedores, Lovett y Rudyerd, decidieron construirlo de nuevo, y el acuerdo se pactó en mejores términos: una concesión por noventa y nueve años, con una renta anual de cien libras y el cien por cien de las ganancias para los constructores. El nuevo faro se completó en 1709 y operó hasta 1755, cuando fue destruido por un incendio. La concesión, que tenía todavía unos cincuenta años por delante, había pasado a otras manos y los nuevos propietarios decidieron construirlo nuevamente, para lo que contrataron al mejor ingeniero de esos tiempos, John Smeaton, que completó una nueva estructura de piedra en 1759, que se mantuvo operando hasta 1882, cuando fue reemplazado por una estructura nueva, elaborada por Trinity House.

Según Coase, un informe del Comité de faros de 1834 reporta la existencia de cuarenta y dos faros en manos de Trinity House, tres concesionados por ella a individuos, siete concesionados por la Corona a individuos particulares, cuatro en manos de propietarios según distintos permisos, un total de cincuenta y seis, de los cuales catorce estaban en manos privadas, amparados por distintos acuerdos de propiedad. Trinity House, recelosa de la competencia, y argumentando que bajo su égida los peajes serían más bajos, terminó consiguiendo el monopolio de los faros y todos quedaron bajo su órbita.

En una respuesta directa a Mill, Sidgwick, Pigou y Samuelson, Coase concluye: “… los economistas no deberían utilizar los faros como un ejemplo de servicio que puede ser provisto solamente por el Estado. Pero en este trabajo no se intenta resolver la cuestión de cómo debería organizarse y financiarse el servicio de faros. Eso deberá esperar estudios más detallados. Entretanto, los economistas que deseen señalar un servicio como mejor provisto por el Estado, deberían utilizar un ejemplo que tenga más fundamento” .

Lo que se viene: bienes públicos globales. ¿Quién los va a proveer, un gobierno global? Caps 2 y 3 del libro

Con los alumnos de OMMA Madrid vemos los Caps 2 y 3, donde se trata la teoría de las así llamadas “fallas de mercado” y consideramos también las soluciones de políticas públicas que se proponen. El tema de la existencia de bienes públicos “globales” plantea un tema interesante, ya que quienes plantean que los bienes públicos han de ser provistos por el Estado deberían sostener la necesidad de un Estado global. Y si aceptan que algunos bienes públicos globales son provistos ahora in tal Estado, entonces puede ser que se provean sin necesidad de un monopolio.

El proceso de globalización, o la movilización de recursos por todo el mundo, plantea, para algunos autores, no solo la necesidad de bienes públicos nacionales, sino también “globales”. Sus características principales serían (Kaul et al 1999, p. 2) las ya mencionadas de no exclusión y no rivalidad en el consumo, y que sus beneficios sean “cuasi universales” en términos de países —cubriendo más de un grupo de países—, pueblos —llegando a varios, preferiblemente todos—, grupos poblacionales y generaciones —extendiéndose tanto a generaciones presentes como futuras, o por lo menos cubriendo las necesidades de las generaciones actuales, sin eliminar las opciones de desarrollo para generaciones futuras—. En tales circunstancias, pocas cosas quedan fuera de esta definición y la lista de bienes públicos aumenta considerablemente.

Estos autores clasifican a los bienes en públicos puros y públicos impuros. Los primeros fueron definidos antes y a nivel global se presenta como ejemplo la paz, ya que, “cuando existe, todos los ciudadanos de un país pueden disfrutarla y su gozo, digamos, por poblaciones rurales no reduce los beneficios de las poblaciones urbanas”. Ya hemos comentado antes el grado de colectividad de la defensa; ahora se suman también en esta categoría la provisión de la ley y el orden, y un buen manejo macroeconómico. En cuanto a los bienes públicos impuros, serían aquellos que cumplen parcialmente con las características mencionadas: es decir, son parcialmente no rivales o parcialmente no excluyentes. Como ejemplo, Kaul y otros plantean el caso del consumo de una comida nutritiva, que a primera vista parece ser un bien privado, pero que también brinda beneficios públicos, ya que mejora la salud y con ella la posibilidad de adquirir habilidades para desempeñar un trabajo productivo, lo cual beneficiaría no solamente a la familia, sino también a la sociedad en su conjunto, pese a que los beneficios inmediatos sean mayormente privados.

Está claro que con esta definición no hay bien o servicio alguno que no tenga algún tipo de impacto en los demás. Y en tanto vivamos en sociedad, parece que esto es inevitable. La discusión no es que produzcan o no produzcan algún tipo de impacto, sino cómo considerar si ese impacto es negativo o positivo, siendo que las valoraciones son subjetivas, y si el Estado es el único capaz de proporcionar determinados bienes. Así, “males” públicos demandarían soluciones colectivas que serían “bienes” públicos, incluyendo, según Kaul y otros, las crisis bancarias, crímenes y fraudes en Internet, problemas sanitarios debidos al mayor comercio y transporte de personas, y también del incremento de actividades riesgosas, como el abuso de las drogas y el tabaquismo.

Un programa para aliviar la pobreza en África, por ejemplo, sería un bien público global si, además de mejorar la situación de esa población contribuyera también a prevenir conflictos, o a fortalecer la paz internacional, o a reducir el deterioro ambiental, o a mejorar las condiciones sanitarias globales. Las organizaciones internacionales y las ONG internacionales serían las que proporcionan este tipo de bienes públicos globales (Martin 1999).

Pero si se pudiera justificar la existencia de cualquier bien o servicio con efectos para terceros por el hecho de ser proporcionado por el Estado, o a través de organismos internacionales financiados por los Estados, o en última instancia por contribuyentes nacionales, entonces prácticamente “todo” tiene características de bien público. Un bien público “puro” no sería ya un bien económico, como en el caso del aire puro; y todos los demás serían “impuros” y sujetos a ser proporcionados mediante decisiones políticas, y no por la decisión de los consumidores tomadas en el mercado.

Stiglitz (1999), por ejemplo, considera que el “conocimiento sobre el desarrollo” es un bien público que debería ser provisto por instituciones como el Banco Mundial. Es cierto que las ideas tienen características de bien público, ya que, una vez producidas, su costo de reproducción es mas bien bajo. Esto lleva a dicho autor a pensar que serán “subproducidas” en el mercado, problema que se puede superar con la provisión pública. Sin embargo, el ejemplo no podría ser peor elegido: una gran cantidad de autores han escrito sobre el tema y propuesto enseñanzas sobre el mismo, desde Adam Smith en La riqueza de las naciones hasta una gran cantidad de autores contemporáneos. ¿Por qué hacen eso, si luego, cuando un país se desarrolla —siguiendo, por ejemplo, las enseñanzas de Adam Smith— este o sus sucesores no pueden excluir a quienes implementaron esas ideas y no pagaron por esos beneficios? En otros términos: una vez que dicen cómo se desarrolla un país, nadie parece que les va a pagar por ello; entonces no habría propuestas y el mercado fracasaría en proporcionarlas.

Nada de eso sucede en la realidad, sino todo lo contrario: hay un sinnúmero de libros y artículos sobre las causas del desarrollo económico; un activo mercado de ideas donde compiten las propuestas de Stiglitz con muchas otras. ¿Por qué ofrecen los autores estas ideas, si luego no pueden cobrar por ellas? Existe una gran cantidad de incentivos para hacerlo: el autor cobra un porcentaje por las ventas de sus libros; es invitado a conferencias donde recibe honorarios, viaja a lugares que nunca conocería de otra forma y se aloja en los mejores hoteles; puede llegar hasta recibir el Premio Nobel, que, además de ser un premio suculento, le garantiza un flujo de ingresos asegurado de ahí en adelante, como sabe muy bien el mismo Stiglitz, que lo ha recibido[1].

[1]. “Gran parte del conocimiento que se necesita para el desarrollo exitoso no es patentable; no es el conocimiento que subyace en nuevos productos o procesos. Más bien, es conocimiento fundamental: cómo organizar empresas, cómo organizar sociedades, cómo vivir vidas más saludables de forma que ayudan al medio ambiente. Es conocimiento que afecta la fertilidad y el conocimiento acerca del diseño de políticas económicas que promueven el crecimiento económico” (Stiglitz 1999, p. 318). “Las ideas presentadas hasta aquí dejan en claro que ese conocimiento es un bien público, y sin un apoyo público activo, habrá una sub-provisión de ese bien. Las instituciones internacionales, incluyendo al Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) cumplen un papel especial en la producción y diseminación de este conocimiento” (p. 319).

El supuesto “fracaso” de un mercado incompleto y el evidente fracaso del estado según Bruno Frey

Con los alumnos de Public Choice vemos a Bruno Frey en “La relación entre eficiencia y la organización política”, donde compara el fracaso del estado y el del mercado. En verdad, en el caso de este último, se trata más bien de su ausencia, por la ausencia de derechos de propiedad. También, por la comparación con una situación ideal que no existe ni podría existir :

“A. El fracaso del mercado

Los mercados privados competitivos no logran un óptimo de Pareto o un resultado eficiente cuando existen externalidades o bienes públicos o cuando las economías de escala llevan a los proveedores a una posición monopolista. Éste fue el mensaje de la teoría económica de posguerra, que gozó de general aceptación. En consecuencia, el gobierno (que, según se da por sentado, tiene que elevar al máximo el bienestar social) debe intervenir para obtener un resultado más eficiente. Después de haber llegado a esta conclusión, considerándola satisfactoria, los políticos obran en consecuencia, tanto en el nivel microestructural (e. g., nacionalizando empresas o llevando a cabo políticas estructurales) como en el macroestructural (adoptando una política fiscal y monetaria de neto corte keynesiano).

Esta concepción, que dominó la escena económica hasta fines de la década del sesenta y parte de la del setenta, todavía existe en la actualidad. Si bien no es sorprendente que muchos políticos continúen aprovechando esta invitación a aumentar las actividades gubernamentales, también comparten este punto de vista destacados representantes de la teoría económica. Por ejemplo, en el enfoque neoclásico de la economía pública, los impuestos y los precios públicos se determinan sobre la base del supuesto de que el gobierno eleva al máximo el bienestar social.

  1. El fracaso del gobierno

El advenimiento de la moderna economía política (que incluye la elección pública, el nuevo institucionalismo y el análisis de los derechos de propiedad y de los costos de transacción), en la que se da por sentado en todos los aspectos que el gobierno es un actor endógeno dentro del sistema político-económico, afectó notablemente la ortodoxia respecto del fracaso del mercado (por ejemplo, véanse los trabajos de Mueller, 1989; Eggertsson, 1990, y Frey, 1983). En este enfoque se analizan cuidadosamente las propiedades de los sistemas de toma de decisiones políticas.

El “Teorema de imposibilidad general” (Arrow, 1951, cuyo antecedente es Condorcet, 1795), que establece la conclusión fundamental de que bajo supuestos “razonables” no existe un equilibrio político entre opciones siempre que se tomen en cuenta las preferencias individuales, despertó gran interés entre los eruditos. Los resultados electorales revelan una inestabilidad cíclica; en el caso de los asuntos multidimensionales, pueden abarcar todo el espacio político, incluyendo los resultados ineficientes (McKelvey, 1976).

Otros fracasos políticos también han sido objeto de un profundo análisis: debido al problema de los bienes públicos involucrado, los votantes no tienen demasiados incentivos para informarse acerca de la política y para participar en los procesos electorales; el resultado medio de una elección resultante de una competencia perfecta entre dos partidos en general no es eficiente; no todos los intereses en juego tienen la misma capacidad de establecer grupos de presión política (Olson, 1965); y las burocracias y la búsqueda de rentas constituyen un elemento adicional para desnaturalizar las asignaciones destinadas a lograr eficiencia.

Sobre la base de estos y otros fracasos políticos se ha llegado a la conclusión de que el gobierno no puede superar las deficiencias del mercado. Lo que ocurre en la realidad es más bien que la intervención política impide aun más la eficiencia. Un ejemplo de esto es el incentivo gubernamental en favor de la creación de un ciclo de negocios (Nordhaus, 1989) que incremente sus posibilidades de reelección.

  1. El fracaso del gobierno es más significativo que el fracaso del mercado

La moderna economía política ha alcanzado resultados tan convincentes que en este momento los eruditos ortodoxos piensan que los fracasos del mercado tienen menos importancia que los fracasos políticos. Esta creencia se afianza aun más por el redescubrimiento de la proposición de Coase (1960) de que si los derechos de propiedad están bien definidos y los costos de transacción son bajos, las externalidades no impiden el funcionamiento de un mercado eficiente. Además, se considera cada vez más que las ganancias de las empresas monopolistas son un indicador de eficiencia en la producción. De estos resultados se desprende que los mercados funcionan bien y la política funciona mal (véase un análisis de este tema en Wintrobe, 1987, pp. 435-6, o en Wittman, 1989, pp. 1.395-6), y en consecuencia habría que reducir generalmente la intervención gubernamental o eliminarla por completo, reservando la asignación de recursos a los mercados privados.”

Soluciones institucionales, o voluntarias, a los que llaman problemas de “fallas de mercado”, cuando muchas veces es ausencia de mercados

Con los alumnos de OMMA Madrid, en la material Economía e Instituciones, vemos la provisión voluntaria de bienes públicos, del capítulo “Soluciones Institucionales”:

En cuanto a la provisión de bienes públicos, la respuesta casi inmediata es que deben ser provistos por el Estado, ya que el mercado sería incapaz de hacerlo. El caso típico, presentado por distintos economistas, es el de un faro, en relación con el cual la imposibilidad de excluir a quien no pague, una vez que la luz es emitida, daría como resultado una conducta de free rider, que trataría  de evitar el pago, dado que es imposible evitar que vea la señal de todas formas. El ejemplo aparece en John Stuart Mill, Henry Sidgwick y Alfred C. Pigou, con ese mismo argumento de la “no exclusión”, y reaparece en Paul Samuelson con otro adicional, según el cual no tendría sentido excluir a los que no pagan, ya que no hay congestionamiento en el servicio; es decir, no hay ningún costo extra, si un barco más observa la señal del faro para guiarse. En este caso no solamente sería improbable que el sector privado proveyera los faros, sino que, de poder hacerlo, no sería conveniente, ya que cada barco desincentivado para navegar por dichas aguas debido al pago del peaje por los servicios del faro, representaría una pérdida económica social

Conocida es la respuesta de Coase (1974) a este ejemplo, después de estudiar la historia de los faros en Inglaterra y demostrando que durante varios siglos fueron financiados y administrados por los dueños de barcos y emprendedores privados. Durante varios siglos, en Gran Bretaña, los faros fueron construidos y mantenidos por Trinity House (Inglaterra y Gales), los Comisionados de Faros del Norte (Escocia) y los Comisionados de Faros en Irlanda, cuyo presupuesto provenía del Fondo General de Faros, formado a su vez por los cargos que pagaban los armadores de buques. Esto en cuanto se refiere a los faros que ayudaban a la navegación general, ya que los faros de tipo “local” eran financiados por los puertos, que recuperaban los gastos en que incurrían mediante los cargos que hacían a quienes los utilizaban.

Había pocos faros antes del siglo XVII. Trinity House era una institución que evolucionó desde un gremio de navegantes en la Edad Media, que en 1566 obtuvo el derecho a proveer y regular las ayudas a la navegación, que incluyen, además de los faros, boyas, balizas y otras marcas.

Coase (p. 360) sostiene que “a comienzos del siglo diecisiete, Trinity House estableció faros en Caister y Lowestoft. Pero no fue sino hasta fines de ese siglo que construyó otro. Entretanto la construcción de faros había sido realizada por individuos particulares. De 1610 a 1675 Trinity House no construyó ningún faro nuevo. Por lo menos diez fueron construidos por individuos particulares”. Trinity House se oponía a estas iniciativas privadas, pero los particulares evitaban el incumplimiento del control de tal organización obteniendo una patente de la Corona, que les permitía construir el faro y cobrar el peaje a los barcos que supuestamente se beneficiaban del mismo.

La intervención de la “Corona” y el cobro de un “peaje” parece indicar la participación estatal, por más que el faro fuera construido por algún particular. Es decir: se necesitaría el poder estatal para tener la posibilidad de cobrar peajes, en forma coercitiva, a los barcos que transitaran por tal ruta marítima. Pero no era este el caso. Coase subraya que el particular presentaba una petición de los armadores y operadores de buques sobre la necesidad del faro, el beneficio que obtendrían con él y su voluntad para pagar el peaje, por lo que se trataba de una operación voluntaria y el Estado participaba simplemente porque se había adueñado de la autoridad para erigirlos, ya que el acuerdo entre armadores y operadores y el particular se podría haber realizado de todas formas, sin seguir obligatoriamente ese camino, pues los primeros aceptaban voluntariamente el pago y no actuaban como free riders.

He aquí un tema importante, ya que, según la teoría de los bienes públicos de Mill/Sigdwick/Pigou/Samuelson, todos buscarían su beneficio inmediato, consistente en no tener que pagar dicho peaje, sabiendo que, una vez que el faro estuviera allí, no podrían excluirlos de su uso, y que, actuando todos de esa forma, el cobro del peaje y la provisión privada serían imposibles. Sin embargo, esto no ocurría; evidentemente había otros elementos que llevaban a una conducta diferente, entre los cuales podemos destacar dos: un sentido de cooperación entre los armadores, aunque fueran competidores entre sí, o que no se le diera importancia al hecho de que algunos pasarían por allí y recibirían el servicio gratuitamente.

Buscando algún ejemplo más cercano en el tiempo y el espacio, ya vimos que los residentes de Buenos Aires no tienen que ir más lejos del río junto al que se asienta su ciudad. Allí, en el canal por el que el río Luján desemboca en el Río de la Plata, hay una serie de boyas con la inscripción “UNEN” y una numeración. Esta sigla significa “Unión Nacional de Entidades Náuticas”, que reúne a los distintos clubes náuticos privados. La provisión de esta señalización proviene de aportes voluntarios privados, que realizan estos clubes, y en definitiva de las cuotas sociales que pagan sus socios. No parece que estos actúen como free riders e incluso, si algún barco pasa por allí y no pertenece a ninguno de esos clubes, ello no constituye impedimento para que los demás se organicen, y provean y mantengan este sistema de señales. Y no solo eso: los mismos clubes tienen en sus entradas sobre la costa balizas rojas y verdes, con el obvio fin de ayudar a sus socios en la maniobra de entrada y salida, pero brindando también un servicio gratuito a quienes pasan por allí. Nuevamente, la existencia de estos free riders no frena o limita la provisión de tales servicios.

¿Habría más señales de ese tipo, si pudiera cobrar a esos free riders? Depende de con qué se lo compare: si es con una supuesta condición ideal, parecería que sí, y en tal caso esa comparación daría como resultado una “falla” del mercado, pero Coase y Demsetz (en Cowen, pp. 107-120) denominan a esto “el enfoque Nirvana”: es decir, algo así como comparar las imperfecciones de este mundo con el ideal del Paraíso, dado que lo que corresponde es comparar arreglos institucionales alternativos; en este caso, esta provisión voluntaria privada, con una posible provisión estatal. En el caso de las boyas UNEN mencionadas, su misma existencia es una demostración del “fracaso de la provisión estatal”, ya que los clubes lo han hecho ante la inacción pública al respecto.

Comenta Coase una historia de notable espíritu emprendedor, relacionada con el famoso faro de Eddystone, erigido en un peñasco, a veinte kilómetros de Plymouth. El Almirantazgo británico recibió un pedido para construir un faro y Trinity House consideró que era imposible; pero en 1692 el emprendedor Walter Whitfield hizo un acuerdo con Trinity House, por el que se comprometía a construirlo y a compartir las ganancias. Nunca llegó a construirlo, pero sus derechos fueron transferidos a Henry Winstanley, que negoció un acuerdo mejor: recibiría todas las ganancias durante los primeros cinco años y luego los repartiría en partes iguales con Trinity House, durante otros cincuenta años. Construyó primero una torre y luego la reemplazó por otra, cuya conclusión tuvo lugar en 1699, pero una gran tormenta lo destruyó en 1703, cobrándose la vida de Winstanley y de algunos de sus trabajadores. Dice Coase (p. 364): “Si la construcción de faros hubiera quedado solamente en manos de hombres motivados por el interés público, Eddystone hubiera permanecido sin faro por largo tiempo. Pero la perspectiva de ganancias privadas asomó nuevamente su horrible cara”.

Otros dos emprendedores, Lovett y Rudyerd, decidieron construirlo de nuevo, y el acuerdo se pactó en mejores términos: una concesión por noventa y nueve años, con una renta anual de cien libras y el cien por cien de las ganancias para los constructores. El nuevo faro se completó en 1709 y operó hasta 1755, cuando fue destruido por un incendio. La concesión, que tenía todavía unos cincuenta años por delante, había pasado a otras manos y los nuevos propietarios decidieron construirlo nuevamente, para lo que contrataron al mejor ingeniero de esos tiempos, John Smeaton, que completó una nueva estructura de piedra en 1759, que se mantuvo operando hasta 1882, cuando fue reemplazado por una estructura nueva, elaborada por Trinity House.

Según Coase, un informe del Comité de faros de 1834 reporta la existencia de cuarenta y dos faros en manos de Trinity House, tres concesionados por ella a individuos, siete concesionados por la Corona a individuos particulares, cuatro en manos de propietarios según distintos permisos, un total de cincuenta y seis, de los cuales catorce estaban en manos privadas, amparados por distintos acuerdos de propiedad. Trinity House, recelosa de la competencia, y argumentando que bajo su égida los peajes serían más bajos, terminó consiguiendo el monopolio de los faros y todos quedaron bajo su órbita.

En una respuesta directa a Mill, Sidgwick, Pigou y Samuelson, Coase concluye: “… los economistas no deberían utilizar los faros como un ejemplo de servicio que puede ser provisto solamente por el Estado. Pero en este trabajo no se intenta resolver la cuestión de cómo debería organizarse y financiarse el servicio de faros. Eso deberá esperar estudios más detallados. Entretanto, los economistas que deseen señalar un servicio como mejor provisto por el Estado, deberían utilizar un ejemplo que tenga más fundamento” .

Capítulos 2 y 3. Fallas de mercado y soluciones de políticas públicas. Y, además, ¿bienes públicos globales?

Con los alumnos de OMMA Madrid vemos los Caps 2 y 3, donde se trata la teoría de las así llamadas “fallas de mercado” y consideramos también las soluciones de políticas públicas que se proponen. El tema de la existencia de bienes públicos “globales” plantea un tema interesante, ya que quienes plantean que los bienes públicos han de ser provistos por el Estado deberían sostener la necesidad de un Estado global. Y si aceptan que algunos bienes públicos globales son provistos ahora in tal Estado, entonces puede ser que se provean sin necesidad de un monopolio.

El proceso de globalización, o la movilización de recursos por todo el mundo, plantea, para algunos autores, no solo la necesidad de bienes públicos nacionales, sino también “globales”. Sus características principales serían (Kaul et al 1999, p. 2) las ya mencionadas de no exclusión y no rivalidad en el consumo, y que sus beneficios sean “cuasi universales” en términos de países —cubriendo más de un grupo de países—, pueblos —llegando a varios, preferiblemente todos—, grupos poblacionales y generaciones —extendiéndose tanto a generaciones presentes como futuras, o por lo menos cubriendo las necesidades de las generaciones actuales, sin eliminar las opciones de desarrollo para generaciones futuras—. En tales circunstancias, pocas cosas quedan fuera de esta definición y la lista de bienes públicos aumenta considerablemente.

Estos autores clasifican a los bienes en públicos puros y públicos impuros. Los primeros fueron definidos antes y a nivel global se presenta como ejemplo la paz, ya que, “cuando existe, todos los ciudadanos de un país pueden disfrutarla y su gozo, digamos, por poblaciones rurales no reduce los beneficios de las poblaciones urbanas”. Ya hemos comentado antes el grado de colectividad de la defensa; ahora se suman también en esta categoría la provisión de la ley y el orden, y un buen manejo macroeconómico. En cuanto a los bienes públicos impuros, serían aquellos que cumplen parcialmente con las características mencionadas: es decir, son parcialmente no rivales o parcialmente no excluyentes. Como ejemplo, Kaul y otros plantean el caso del consumo de una comida nutritiva, que a primera vista parece ser un bien privado, pero que también brinda beneficios públicos, ya que mejora la salud y con ella la posibilidad de adquirir habilidades para desempeñar un trabajo productivo, lo cual beneficiaría no solamente a la familia, sino también a la sociedad en su conjunto, pese a que los beneficios inmediatos sean mayormente privados.

Está claro que con esta definición no hay bien o servicio alguno que no tenga algún tipo de impacto en los demás. Y en tanto vivamos en sociedad, parece que esto es inevitable. La discusión no es que produzcan o no produzcan algún tipo de impacto, sino cómo considerar si ese impacto es negativo o positivo, siendo que las valoraciones son subjetivas, y si el Estado es el único capaz de proporcionar determinados bienes. Así, “males” públicos demandarían soluciones colectivas que serían “bienes” públicos, incluyendo, según Kaul y otros, las crisis bancarias, crímenes y fraudes en Internet, problemas sanitarios debidos al mayor comercio y transporte de personas, y también del incremento de actividades riesgosas, como el abuso de las drogas y el tabaquismo.

Un programa para aliviar la pobreza en África, por ejemplo, sería un bien público global si, además de mejorar la situación de esa población contribuyera también a prevenir conflictos, o a fortalecer la paz internacional, o a reducir el deterioro ambiental, o a mejorar las condiciones sanitarias globales. Las organizaciones internacionales y las ONG internacionales serían las que proporcionan este tipo de bienes públicos globales (Martin 1999).

Pero si se pudiera justificar la existencia de cualquier bien o servicio con efectos para terceros por el hecho de ser proporcionado por el Estado, o a través de organismos internacionales financiados por los Estados, o en última instancia por contribuyentes nacionales, entonces prácticamente “todo” tiene características de bien público. Un bien público “puro” no sería ya un bien económico, como en el caso del aire puro; y todos los demás serían “impuros” y sujetos a ser proporcionados mediante decisiones políticas, y no por la decisión de los consumidores tomadas en el mercado.

Stiglitz (1999), por ejemplo, considera que el “conocimiento sobre el desarrollo” es un bien público que debería ser provisto por instituciones como el Banco Mundial. Es cierto que las ideas tienen características de bien público, ya que, una vez producidas, su costo de reproducción es mas bien bajo. Esto lleva a dicho autor a pensar que serán “subproducidas” en el mercado, problema que se puede superar con la provisión pública. Sin embargo, el ejemplo no podría ser peor elegido: una gran cantidad de autores han escrito sobre el tema y propuesto enseñanzas sobre el mismo, desde Adam Smith en La riqueza de las naciones hasta una gran cantidad de autores contemporáneos. ¿Por qué hacen eso, si luego, cuando un país se desarrolla —siguiendo, por ejemplo, las enseñanzas de Adam Smith— este o sus sucesores no pueden excluir a quienes implementaron esas ideas y no pagaron por esos beneficios? En otros términos: una vez que dicen cómo se desarrolla un país, nadie parece que les va a pagar por ello; entonces no habría propuestas y el mercado fracasaría en proporcionarlas.

Nada de eso sucede en la realidad, sino todo lo contrario: hay un sinnúmero de libros y artículos sobre las causas del desarrollo económico; un activo mercado de ideas donde compiten las propuestas de Stiglitz con muchas otras. ¿Por qué ofrecen los autores estas ideas, si luego no pueden cobrar por ellas? Existe una gran cantidad de incentivos para hacerlo: el autor cobra un porcentaje por las ventas de sus libros; es invitado a conferencias donde recibe honorarios, viaja a lugares que nunca conocería de otra forma y se aloja en los mejores hoteles; puede llegar hasta recibir el Premio Nobel, que, además de ser un premio suculento, le garantiza un flujo de ingresos asegurado de ahí en adelante, como sabe muy bien el mismo Stiglitz, que lo ha recibido[1].

[1]. “Gran parte del conocimiento que se necesita para el desarrollo exitoso no es patentable; no es el conocimiento que subyace en nuevos productos o procesos. Más bien, es conocimiento fundamental: cómo organizar empresas, cómo organizar sociedades, cómo vivir vidas más saludables de forma que ayudan al medio ambiente. Es conocimiento que afecta la fertilidad y el conocimiento acerca del diseño de políticas económicas que promueven el crecimiento económico” (Stiglitz 1999, p. 318). “Las ideas presentadas hasta aquí dejan en claro que ese conocimiento es un bien público, y sin un apoyo público activo, habrá una sub-provisión de ese bien. Las instituciones internacionales, incluyendo al Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) cumplen un papel especial en la producción y diseminación de este conocimiento” (p. 319).