“Fallas de mercado”, y las regulaciones que pretenden mejorar la “imperfecta” competencia en los mercados

Los alumnos de OMMA Madrid leen los Caps 2 y 3 de El Foro y el Bazar. En el primero de ellos se presentan los distintos elementos de la denominada “teoría del fracaso del mercado”; un mal nombre en verdad, porque la mayoría de las veces se trata de ausencia de mercados, debido a una nula o escasa definición de derechos de propiedad; y en otros son fallas generadas por algún tipo de regulación. En el Cap. 3 se evalúan las políticas públicas usualmente propuestas para resolver estos problemas.

Aquí unos párrafos sobre las políticas de regulación de la competencia:

Hace unos años, la culminación de las negociaciones para la venta del supermercado argentino Disco (Ahold) por parte de Jumbo (Cencosud, empresa de origen chileno) no solamente puso fin a un proceso polémico; también inició otro entre distintos funcionarios del Gobierno respecto a las bondades de dicha fusión. Al mismo tiempo en Chile sucedió algo similar, debido a que la firma D&S compró a Carrefour y la misma Cencosud a los supermercados Las Brisas.

Un informe del Instituto Libertad y Desarrollo (2004) de ese país analizó los conceptos que había detrás del cuestionamiento a dichas fusiones y las teorías que los respaldan. Señaló dos: la teoría de la Estructura-Conducta-Desempeño, que plantea que si hay pocas empresas en un mercado existirá menos competencia, y la “hipótesis de la eficiencia superior”, desarrollada por el profesor de UCLA Harold Demsetz, que señala que la alta concentración y las mayores ganancias son resultado de ventajas competitivas y de eficiencia, no de un comportamiento monopólico. Ambas tienen consecuencias muy diferentes en cuanto a la política pública, pues la primera llevaría a cuestionar este tipo de fusiones, mientras que la otra no lo haría, y aún menos en el caso argentino, cuando la nueva empresa combinada tendría solo el 23 % del mercado.

Por otra parte, Dominick Armentano (1990) señala que las políticas públicas en esta materia en los Estados Unidos se basan en una concepción errónea de la competencia y el monopolio, ya que se evalúa el grado de competitividad de un mercado en comparación con un ideal de “competencia perfecta”, que, de existir, implicaría la ausencia de toda política competitiva —diferenciación de producto, publicidad, posicionamiento en el mercado, etc.—. También señala que los clásicos casos de empresas acusadas de maniobras monopolistas, a partir de la aprobación de la Ley Sherman en 1890 y la Ley Clayton en 1914, eran empresas que estaban ampliando su producción, mejorando su tecnología, reduciendo sus precios, actitudes todas contrarias a lo que deberíamos esperar de un monopolista.

Muchos economistas que han evaluado las políticas antitrust de las últimas décadas tienden a concluir que los casos más exitosos de cartelización y precios monopólicos se presentan en empresas bajo la protección de regulaciones gubernamentales respecto a los precios o a la posibilidad de ingreso de nuevos competidores. Esto es particularmente relevante en este caso, pues la preocupación gubernamental por esta fusión sería totalmente contradictoria con los impedimentos legales que se han puesto a la instalación de nuevos supermercados, particularmente en la provincia de Buenos Aires.

Y no solo eso: según Steven Salop, que fue funcionario de la administración Carter y actualmente es profesor en Georgetown University, y Lawrence White, de New York University, la segunda causa de acciones legales antitrust se origina en competidores de la empresa acusada, cuando estos actúan “competitivamente”, reduciendo sus precios. William Baumol y Janusz Ordover, también de NYU, llaman a esto el “abuso del antitrust”, y afirman que los beneficios a la competencia de las leyes antitrust son menores que los costos anticompetitivos de dicho abuso.

El informe de Libertad y Desarrollo presenta un análisis muy similar al de F. A. von Hayek, señalando que el grado de competencia en un mercado no depende de la cantidad de participantes, sino de las barreras existentes para el ingreso en el mismo. Puede ser que en algún momento haya pocas empresas, pero si la entrada es libre no podrán ejercer ningún poder monopólico, señalando como ejemplo el de los primeros productores de kiwi, que obtuvieron ganancias muy elevadas durante la primera cosecha, las cuales disminuyeron con el tiempo y el ingreso de nuevos productores. Culmina el estudio diciendo que el énfasis de la política pública debe ponerse en detectar si existen o no barreras a los mercados y cómo eliminarlas, en vez de impedir o limitar la concentración. Es decir, está diciendo que, más que mirar hacia fuera, un Gobierno debe mirarse a sí mismo.

Como puede verse, en el primer caso la política pública pone su atención en los participantes en el mercado; en el segundo, ve a la acción del mismo Estado como origen de los problemas.

Habiéndose asignado al Estado fuertes poderes regulatorios, no es de extrañar que el número de regulaciones haya crecido exponencialmente. Por ejemplo, durante el año 2009 el Federal Register de Estados Unidos, órgano oficial que publica las regulaciones emitidas a nivel federal, publicó 69,676 páginas, lo que da un total de 191 páginas por día, incluyendo los sábados, domingos y feriados.

Este fenómeno se vio impulsado a partir de un cambio en las doctrinas jurídicas vigentes, en cuanto a lo que se llama “poder de policía” del Estado. Así, por ejemplo, en el caso argentino y siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se produce un cambio desde la concepción de un poder de policía “restringido” a otro más “amplio”.

Competencia imperfecta y antitrust

Como siempre, los Policy Analysis del Cato Institute son muy interesantes. Quiero comentar en esta oportunidad el siguiente:

William F. Shughart II & Diana W. Thomas, “Antritust Enforcement in the Obama Administration’s First Term: A Regulatory Approach”. Policy Analysis Nr. 739: http://www.cato.org/publications/policy-analysis/antitrust-enforcement-obama-administrations-first-term-regulatory

Hace una revision de los cambios de política antitrust en la administración Obama en relación a las aplicadas (o acusado de no aplicar), por la administración Bush previa.

En relación a los procesos de fusión y adquisición de empresas, la autoridad de supervisión puede considerar que la compra de una empresa por otra reducirá la competencia y, tradicionalmente, implementa alguna de estas políticas: demanda deshacer una fusión una vez realizada; prohíbe una fusión antes de que ocurra; permite que las partes negocien un acuerdo entre sí que concluya con la venta de algunos activos de la nueva empresa hacia terceros, y si la autoridad aprueba este acuerdo la fusión puede avanzar.

Los problemas de la segunda alternativa son evidentes, suele llamarse a esto el problema de “desmezclar” los huevos una vez que se han batido las claras y las yemas. Dar marcha atrás es muy complicado, o imposible. Por eso, los gobiernos han preferido bloquear una fusión, para lo cual se demanda que por sobre cierto monto toda fusión requiere de aprobación previa. Pero si esto evita el problema antes planteado genera otros, ya que incentiva a futuros competidores y otros actores involucrados a plantear objeciones, oponerse, a realizar lobby para frenar la fusión. También desatará resistencias de políticos locales donde haya posibilidades de cierre de alguna fábrica o instalación, reduciéndose empleos, o recaudación fiscal.

De todas formas, estas decisiones que bloquean o deshacen una fusión suelen denominarse “estructurales”, ya que tienen como objetivo modificar o impedir una modificación en la estructura del mercado. Sin embargo, se estaría avanzando ahora hacia políticas que van más allá, regulando también conductas futuras, a las que se llama “conductistas”. Aquí la autoridad, tanto sea una agencia o un juez, como parte de aprobar un acuerdo de fusión impone ciertas conductas, tales como que la unidad de negocios A no acceda a la información que tiene la unidad de negocios B, ambas ahora de la misma empresa.  A diferencia de la política anterior, ésta genera ahora un proceso continuo de supervisión: antes simplemente se prohibía una fusión o se ordenaba dar marcha atrás, pero luego no había ya supervisión; ahora esto demanda una estructura de control permanente, y multiplica también los problemas y las posibilidades de búsqueda de rentas.

Los autores concluyen que este cambio de política ha convertido a funcionarios judiciales en reguladores y no tienen ni capacidad ni estructura para ello.

Interesante. Está claro que la política antitrust como tal es una intervención innecesaria en los mercados. Esto ha sido ampliamente desarrollado ya por muchos autores. Este trabajo no cuestiona esa política en su conjunto porque se dedica a analizar este cambio coyuntural, pero de todas formas muestra un avance hacia una peor calidad institucional en el area.