¿Para proteger derechos se necesita un poder central fuerte o uno débil? Estados Unidos y Suiza

Del libro “El Foro y el Bazar”:

Como vemos se presentan dos opiniones distintas: ¿es necesario un poder central fuerte para evitar el abuso hacia los derechos de los individuos por parte de los gobiernos locales o, por el contrario, es necesario un poder central débil para evitar el abuso de éste sobre los derechos de los estados y, por ende, de  los individuos? ¿Existirá alguna salida para este dilema?

La evidencia empírica no parece brindarnos una respuesta clara al respecto. Entre todos los países del mundo podemos encontrar dos con una estabilidad institucional prolongada que nos permita realizar una comparación: Estados Unidos, como el de una federación y Suiza, como ejemplo de una confederación. No obstante el ejemplo de Suiza como una confederación se remonta desde 1291 con la firma del pacto entre los cantones de Schwyz, Uri y Unterwalden hasta la constitución de 1848, a partir de la cual se convierte en una federación.

La supervivencia de esa confederación durante cinco siglos y medio muestra que dicha configuración es posible. En cuanto al argumento “federalista” de la necesidad de un poder central fuerte para evitar el abuso de los gobiernos locales, la historia de Suiza muestra un ejemplo que refuta esta tesis. Los cantones suizos mantuvieron una profunda convicción y práctica democrática, si bien los de las ciudades fueron centralizados y poco democráticos (Kendall & Louw, 1989, p. 12). Uno de las principales pruebas a las que la libertad individual fue sometida fueron los conflictos religiosos entre católicos y protestantes con motivo de la Reforma.

Estos conflictos fueron similares a los ocurridos en otros países de Europa, pero su solución fue claramente diferente. En 1526 se realizó un debate público en Baden, en el cual se resolvió que los cantones decidirían si permanecían con la Iglesia de Roma o adoptaban la Reforma. Luego de algunos disturbios e intentos de forzar una u otra salida, la Paz de Kappeler fue firmada dando a cada comunidad local, por voto mayoritario, el poder de decidir sobre el asunto. En el cantón de Thurgau, por ejemplo, catorce distritos decidieron ser católicos, 18 protestantes y 30 eligieron la igualdad religiosa, Appenzell se dividió en dos en el año 1595, y en el borde entre uno u otro los propietarios de tierras pudieron elegir a cuál pertenecerían. Por cierto que la religión es un tema de decisión individual y no colectiva, pero el proceso mencionado es un ejemplo en una época donde lo que predominaba no era precisamente la libertad religiosa. En estos años, los poderes centrales no garantizaban libertad sino que la eliminaban. Es decir, para seguir el debate de los federalistas, es cierto que un gobierno local puede someter a una minoría, pero no lo es que un gobierno central sea garante perfecto de la libertad, ya que puede ser todo lo contrario.

En cuanto al grado de centralización/descentralización de los gastos del estado, es necesario tener en cuenta que el tamaño de los mismos fue muy pequeño durante siglos y que cuando se inicia su expansión en el siglo XX ya ambos países contaban con un modelo similar, lo que impide la comparación entre federación y confederación en ese sentido. En la actualidad, ambos se encuentran entre los países más libres y con calificaciones similares en los estudios comparativos de libertad.

Según Vaubel (1996, p. 79), pese a que Madison en El Federalista Nº 45 (p. 197) afirmaba que el número de empleados del gobierno federal iba a ser mucho más pequeño que el de los empleados por los gobiernos estaduales, doscientos años después, los primeros son más que todos los empleados estaduales juntos y en casi todos los países federales, el gasto del gobierno central (incluyendo la seguridad social) supera la mitad del gasto público total siendo la única excepción Canadá. En los Estados Unidos la participación del gobierno federal en el total del gasto público era del 34% en 1902, creció hasta alcanzar un máximo del 69% en 1952 y luego descender hasta el 58% en 1992 (Oates, 1998, p. xviii)[1].

Según el estudio de Vaubel, realizado con datos del período 1989-91, los países menos centralizados serían las Antillas Holandesas (donde un 44,8% del gasto total está en manos del gobierno central), Canadá (49,4%) y Suiza (53,8%). En promedio, los estados federales serían más descentralizados que los unitarios y los países industriales más que los países en desarrollo. El promedio de gasto del gobierno central sobre gasto total en los países industriales federales en el mencionado período sería de 65,9% y en los industriales unitarios del 84,7%. El mismo promedio en los países federales en desarrollo sería de 78,8% y en los unitarios en desarrollo 98,7%. El promedio de todos los países federales (industriales y en desarrollo) sería de 71,8%. Bird & Vaillancourt (1997, p. 12) comparan ocho países en desarrollo (Argentina, China, Colombia, India, Indonesia, Marruecos, Pakistán y Túnez) con cinco países desarrollados (Australia, Canadá, Alemania, Suiza y Estados Unidos) y constatan que el promedio de gastos locales en el total del gasto público es de 35% para los países en desarrollo y del 47% para los desarrollados siendo la variación mucho más grande en el primer caso que en el segundo (ya que no diferencian entre países federales o unitarios). Para Mochida & Lotz (1998, p. 3) en el caso de Japón el gasto local sería del 30,8% y el del gobierno central del 69,2%.

En definitiva, la evidencia empírica nos muestra que los países federales son más descentralizados que los unitarios, y que los países desarrollados lo son que los en desarrollo. Pero no es éste un análisis que nos permita arribar a algún tipo de conclusión más allá de la que muestra que un país federal resulta levemente más descentralizado y que esta circunstancia, “ceteris paribus”, permitiría alcanzar un mayor grado de control sobre el poder político y un grado de alineamiento mayor entre las preferencias de los ciudadanos y los bienes  y servicios públicos que reciben.

[1] Stigler [(1957) 1998] afirma que: “En 1900, virtualmente todas las cuestiones relacionadas con la vivienda, salud pública, crimen y transporte local eran tratadas por los estados o los gobiernos locales, y el papel del gobierno federal en la educación, la regulación de prácticas comerciales, el control de los recursos naturales y la redistribución del ingreso era mínima. Hoy, el gobierno federal es muy activo en todas estas áreas, y su grado de participación crece gradualmente.” (p. 3)

Separación de poderes y federalismo: ¿federación o confederación? el debate norteamericano

Otro tipo de separación de poderes es la que ocurre “verticalmente”, entre un gobierno nacional y unidades sub-nacionales (provincias o estados) o gobiernos locales. Ostrom (1991, p.9, 57), señala que la palabra federalismo se deriva del latín foedus, que significa pacto, palabra que tendría un significado similar al de la palabra hebrea b’rit, la cual ocuparía un lugar fundamental en las tradiciones bíblicas de los pactos con Dios y con aquellos que eligieran manejar sus relaciones con otros por medio de un pacto o convenio. Según él, existiría una “teología federal” en los siglos XVI y XVII desarrollada por algunos protestantes quienes concebían una organización de la Iglesia basada en los conceptos de convenios del Viejo Testamento y los relatos sobre la organización de las primeras comunidades cristianas. Los puritanos de Nueva Inglaterra, por ejemplo eran congregacionistas que adherían a la teología federal y en el Convenio del Mayflower (los primeros emigrantes a las tierras que hoy forman los Estados Unidos) se comprometieron a un pacto mutuo constituyendo una organización civil. Según Ostrom esto puede ser interpretado como un compromiso básico con un sistema federal de gobierno, con un sistema de pactos mutuos. Asimismo señala que existe un paralelo interesante con el uso del lenguaje en la Suiza de habla alemana. Allí se llama a la confederación Eidgenossenschaft, siendo el significado de Genossenschaft asociación o camaradería. Una Eidgenossenschaft es una asociación sostenida en un compromiso especial expresado en juramentos recíprocos. El origen de la organización social como fruto de un pacto sería muy diferente que el que fuera resultado de la autoridad., y el primero habría sido el origen de la organización social en esos territorios, extendiéndose desde allí a las cartas coloniales, las constituciones de los estados, los Artículos de la Confederación y la Constitución de los Estados Unidos. Vale la pena recordar que la Constitución Argentina tiene su origen también en “pactos federales”.

Así, la Orden Fundamental de Connecticut (1639) creó un gobierno común para los pueblos de Hartford, Windsor y Wethersfield reteniendo intactos los gobiernos locales y sus atribuciones. Estos antecedentes de “auto-gobierno” nutrieron las discusiones posteriores a la independencia de las colonias inglesas en el Norte de América, donde se presenta el primer debate explícito y formal acerca de las ventajas de la descentralización ya sea por medio de una confederación (primer intento) o de un estado federal (Constitución de 1789).

El federalismo así interpretado, lejos está de ser una mera propuesta de descentralización administrativa, se trata más bien de un mecanismo para limitar y controlar el abuso de poder y garantizar la libertad, la vida y la propiedad de los individuos.

Klatt (1993) le otorga un fundamento que actúa en dos sentidos: uno para agregar distintas jurisdicciones dentro del marco de una más amplia, y otro para permitir la protección de las minorías[1]. Según Dietze (1960, p. 69) si bien los motivos iniciales de buscar una asociación de las distintas ex colonias se relacionaban con la seguridad y la paz, la libertad ocupó un papel preponderante durante la lucha contra Inglaterra y así fue reconocido en los Artículos de la Confederación. El Preámbulo de la Constitución concluye sosteniendo que una más perfecta Unión fue creada para asegurar los beneficios de la libertad para los americanos y su posteridad.

No obstante lo cual, se desarrolló entonces un profundo debate acerca del tipo de organización que supuestamente podría garantizar dicha libertad, descartando que la misma habría de ser una organización descentralizada, en el sentido de que el poder estaría repartido no solamente en las tres funciones tradicionales (ejecutivo, legislativo y judicial) sino también en distintos niveles de regionales de gobierno. El debate entre los autores de los Papeles Federalistas y los así llamados Anti-Federalistas es esencialmente un debate entre la confederación y la federación. ¿Cuáles son las diferencias entre una y otra?

En la primera el gobierno central es débil, los estados retienen la mayoría de las atribuciones y el poder soberano y el poder central no puede intervenir en ellas, dependiendo legalmente de la voluntad de los estados; es un pacto entre iguales para crear un gobierno coordinador, del cual es posible excluirse por medio de la secesión unilateral. En la segunda se crea un poder central fuerte donde reside el poder soberano, si bien limitado a los poderes que oportunamente le delegaran los estados y la secesión no es posible a menos que sea aceptada por los demás miembros.

[1] “La fundamentación histórico política del federalismo asume que una organización federal sirve de instrumento y forma para constituir, a partir de un múltiplo de unidades políticas independientes, una nueva unidad política más grande. Ejemplos de estados federales como forma de crear una unidad política son los EE.UU., Suiza y Alemania. Sin embargo, el federalismo no sirve únicamente como marco para un nuevo Estado nacional, le corresponde además la función de servir de instrumento para una amplia descentralización de estados hasta el momento unitarios. El ejemplo de Bélgica es ilustrativo de un caso en que la federalización se utiliza como herramienta para garantizar al país la supervivencia como unidad política.

Un justificativo sustancial es la función que tiene el federalismo como marco destinado a brindar amplia protección a las minorías. Esta justificación se desprende del hecho de que la población en una serie de países está compuesta de diferentes etnias o en la que existen fuertes minorías (lingüísticas, religiosos o socioculturales en general). Una organización política federal se adecua a las necesidades de minorías de este tipo, relativamente cerradas y por ende delimitables territorialmente, cuando éstas sólo están dispuestas a la unidad política si la estructura federal les permite preservar su identidad étnica. Este objetivo se encuentra por ejemplo en Suiza, Canadá e India.”