Después de ver la ‘originalidad de la copia’ en las ideas de la Cepal, una realmente original: de Soto y la informalidad

Con los alumnos de la UFM, en un curso sobre las ideas políticas y económicas en América Latina, vemos a Mario Vargas Llosa comentar otra de las grandes ideas originales de la región. Antes vimos las de la Cepal, que también fueron originales, aunque sus propuestas dieron como resultado economías cerradas, estancamiento y alta inflación (aunque Fernando Henrique Cardoso habla de la originalidad de la copia). Estas fueron realmente originales, y abrieron la puerta a la consideración de un mundo enorme, que estaba fuera del registro de los economistas. Aquí algunos párrafos del prólogo al libro El Otro Sendero:

“Cuando se habla de economía informal se piensa inmediatamente en un problema. Esos empresarios y  vendedores cuyas industrias y negocios no están registrados, no pagan impuestos y no se rigen por las leyes, reglamentos y pactos vigentes, ¿no son, acaso, competidores desleales de las empresas y tiendas que operan en la legalidad, pagando puntualmente sus impuestos? ¿Al evadir sus obligaciones tributarias no privan al Estado de recursos necesarios para atender a las necesidades sociales y realizar urgentes obras de infraestructura?

Hernando de Soto sostiene que esta manera de encarar el asunto es totalmente errónea. Porque en países como el Perú el problema no es la economía informal sino el Estado. Aquella es, más bien, una respuesta popular espontánea y creativa ante la incapacidad estatal para satisfacer las aspiraciones elementales de los pobres. No deja de ser una paradoja que este libro, escrito por un defensor de la libertad económica, constituya una requisitoria contra la ineptitud y la naturaleza discriminatoria del Estado en el tercer mundo que en su seriedad y contundencia no tiene acaso parangón y, por ejemplo, reduce a meros desplantes retóricos buena parte de las críticas radicales o marxistas publicadas en nuestros días sobre la condición del mundo subdesarrollado.

Cuando la legalidad es un privilegio al que solo se accede mediante el poder económico y político, a las clases populares no les queda otra alternativa que la ilegalidad. Este es el origen del nacimiento de la economía informal, que Hernando de Soto documenta con pruebas incontrovertibles. Para conocer de manera práctica el ‘costo de la legalidad’ en el Perú, el Instituto Libertad y Democracia montó un ficticio taller de confecciones y tramitó, oficina tras oficina, su reconocimiento jurídico. Había decidido no pagar ningún soborno salvo en aquellas instancias en que, de no hacerlo, el trámite quedaría definitivamente interrumpido. De diez ocasiones en que los funcionarios se lo solicitaron, en dos se vio obligado a gratificarlos bajo mano. Registrar debidamente el supuesto taller demoró 289 días de gestiones que exigieron una dedicación casi exclusiva de los investigadores del Instituto empeñados en la simulación y una suma de 1.231 (computando los gastos realizados y lo dejado de ganar en ese tiempo) que significaba 32 veces el sueldo mínimo vital. La conclusión del experimento: ‘legalizar’  una pequeña industria, en estas condiciones, está fuera de las posibilidades de un hombre de recursos modestos, como comenzaron siéndolo todos los informales del Perú.”

Calidad institucional y desarrollo humano: ¿igualdad de oportunidades o más oportunidades para todos?

Del Cap 14 del libro:

Entre las muchas cosas que nuestras sociedades modernas demandan de sus gobernantes están las que se resumen en la “igualdad de oportunidades”. No obstante, a poco que pensemos sobre ello, nos daremos cuenta de que, en su sentido literal, la misma es difícil —si no imposible— de alcanzar. El conocimiento se encuentra inevitablemente disperso, lo mismo que los talentos, las capacidades y los recursos. Somos diferentes y es muy probable que obtengamos resultados diferentes, pero eso no quiere decir que no sea importante tener las oportunidades para mejorar nuestra situación, incluso aunque no todos podamos tener las mismas.

Es más: si efectivamente lográramos tener un gobierno que alcanzara el objetivo de la igualdad absoluta de oportunidades, lo más probable es que fuera uno que eliminaría todo vestigio de libertad individual y el respeto por muchos de los derechos que ahora también exigimos que esos mismos gobiernos respeten y garanticen. Tenemos distintas preferencias y nos proponemos alcanzar distintos fines en nuestra vida: es ese un tipo de conocimiento que sería inútil esperar que el gobierno pueda otorgárnoslo.

La función del gobierno entonces no puede ser garantizarnos ciertos resultados particulares a cada uno de nosotros, sino generar ciertas condiciones generales en las que tengamos “más” oportunidades para perseguir, y eventualmente alcanzar cualesquiera de nuestros objetivos particulares. O lo que es lo mismo: se trata de mantener dicho orden, formado por un marco de normas, tanto formales como informales, que, en buena medida, tampoco el gobierno mismo ha generado, sino que resulta de largos procesos evolutivos.

Son esos los llamados “marcos institucionales” que aquí estamos tomando en consideración, y decimos que uno es mejor que otro cuando permite una mayor coordinación de las acciones de los individuos, permitiéndoles así acceder a un mayor número de oportunidades.

Precisamente una de las conclusiones a las que se puede llegar solamente con observar qué países ocupan las últimas posiciones del Índice de Calidad Institucional —por ejemplo, Myanmar, Corea del Norte y Turkmenistán, o Haití, Venezuela y Cuba, en América— es que se trata de países con gobiernos que se han fijado como supuesto objetivo dicha igualdad, o que no parecen contar con un marco institucional en absoluto, y sus ciudadanos están sometidos a los abusos de grupos organizados que utilizan el poder en beneficio de “sus” propias oportunidades.

Si bien es cierto que las circunstancias de cada país cambian a diario también lo es que los organismos ejecutivos y legislativos emiten un gran número de normas, los “marcos institucionales” cambian lentamente. Es verdad que ciertas normas “formales” pueden modificarse, pero las pautas de conducta necesariamente evolucionan despacio.

Aunque fuera deseable, es utópico suponer que puede existir la igualdad de oportunidades. Los individuos somos diferentes: tenemos distintas preferencias, talentos, gustos y capacidades. Pero si la estricta igualdad es imposible, la existencia de mayor cantidad y calidad de oportunidades no lo es.

El desarrollo humano se alcanza, en definitiva, cuando se tienen mayores y mejores oportunidades. Esto puede medirse, y así lo hace PNUD, tomando en cuenta indicadores de esperanza de vida, alfabetización e ingresos.

Los países que alcanzan mayores niveles de desarrollo humano según este indicador, también son los que mejor califican en términos de calidad institucional; lo contrario ocurre con quienes ocupan las últimas posiciones. Algunos países, sin embargo, parecen desafiar esta relación. Pero si relacionamos las mejoras en desarrollo humano con la calidad institucional, observamos que los países con mejor calidad relativa presentan mejoras superiores en desarrollo humano.

No obstante, ¿cómo es la relación entre uno y otro? ¿Determina la calidad institucional el nivel de desarrollo humano o viceversa? Distintos métodos señalan en dirección a una relación causal entre la primera y el segundo: por un lado, las deducciones de la teoría económica; por otro, la confirmación mediante regresiones; por último, la evidencia histórica.

La ausencia de instituciones —en concreto los derechos de propiedad— castiga en particular a los más pobres, pues así no pueden acceder a los mercados formales ni aprovechar el escaso capital de que disponen.

Académico marxista investiga y encuentra cómo asignan el derecho de propiedad en las favelas

En relación a las posibles soluciones voluntarias a problemas de externalidades y bienes públicos, vemos en el Cap. 8 qué principios utilizan en las favelas de Brasil, tomando las investigaciones realizadas por un profesor marxista portugués:

Hasta este punto, los valores y visiones de los habitantes de villas parecen estar más enfocados en los “derechos” que la “eficiencia” como determinante de la resolución de conflictos. Otra fuente para chequear esto proviene de una fuente inesperada para los economistas austríacos: una visión marxista. Boaventura Sousa Santos (1977) llevó adelante una detallada investigación sobre sistemas legales alternativos en los barrios informales de Río de Janeiro. Para investigar un entorno de “pluralismo legal”, Santos presenta como modelo al barrio que él designa como Pasagarda, el nombre de la antigua capital persa.

Pasagarda es una de las favelas más grandes y antiguas de Río de janeiro. Fue iniciada alrededor de 1932, tenía una población de 18.000 en 1950 y de 50.000 a fines de los años 70. Se divide en dos partes: una en el morro y la otra abajo en el valle donde corre un rio contaminado y se ubican las viviendas más precarias. La mayoría de las casas están sobre el morro. Las calles, como en muchos otros asentamientos informales, son estrechas y barrosas con canaletas cloacales corriendo entre ellas. Las casas son hechas principalmente de ladrillo y cemento con electricidad y agua corriente, y las que no la obtienen de canillas públicas o vecinos.

Existen varias fábricas en los alrededores donde muchos habitantes trabajan, otros son emprendedores, empleados públicos, trabajadores municipales o cuentapropistas. Hay una intensa vida social que se canaliza a través de clubes recreativos, equipos de fútbol, iglesias, la comisión de electricidad y una organización de residentes. Ésta es claramente una de las organizaciones informales que describen de Soto et al en los barrios informales de Perú. La asociación tiene una comisión directiva elegida con un presidente, y los miembros pagan una cuota mensual.

La asociación, particularmente su presidente y tesorero, ambos funcionarios rentados y con dedicación completa, ratifica los contratos que realizan ante ellos, especialmente los de venta de viviendas, para lo que demandan una prueba de posesión, e incluso redactan el texto según los términos acordados. Se lee el contrato y lo firman las dos partes y dos testigos, sellado con el sello de la asociación, una copia se mantiene en archivo. Los contratos ratificados por la asociación de residentes son muy similares a los del mundo formal, pero como la tierra formalmente pertenece al estado, cuando se vende una vivienda se la llama  “benfeitoría” o mejoras sobre la tierra. Un ejemplo presentado por Sousa Santos (1977, p. 51), es el siguiente:

“Yo, EL [identificación completa], declaro que he vendido al Sr. OM [identificación completa] una benfeitoría de mi propiedad en [ubicación]. Él pagó [cantidad] como anticipo y el resto del precio será pagado con ocho pagarés comenzando [fecha]. En caso que el Sr. OM no pague durante tres meses este documento será declarado inválido. Este acuerdo es libre y legal y la propiedad está libre de cargas y gravámenes. La tierra no entra en la transacción porque pertenece al estado.

Este contrato será firmado por las partes y por dos testigos en dos copias, una de las cuales mantendrá la Asociación por cualquier circunstancia que pueda surgir.

Fecha:

Firma:

Testigos:”

 

                Otros incluyen la venta de un cuarto dentro de una casa y el derecho de “tanteo” (la capacidad de una persona de exigir a otra, con relación a la compraventa de ese bien, que se lo venda por el precio que ya tenía acordado con un tercero) en caso que los dueños quieran vender; la venta de una casa con la obligación del comprador construir una pared; la donación de una casa; la venta de una casa por un analfabeto y su hijo como testigo pero confirmando la aceptación por parte del legítimo heredero; el requisito del consentimiento legal de la esposa. Los procedimientos formales son muy importantes, el presidente requiere prueba de la propiedad y en caso de que se haya perdido el testimonio de testigos.

Administración voluntaria de Justicia en los barrios informales: ¿qué principio jurídico aplican?

Cuando analizamos la posibilidad de soluciones voluntarias a problemas de “fallas de mercado”, vale la pena analizar la organización de los barrios informales. Allí, hemos visto, surgen organizaciones locales que hasta administran justicia. ¿Y qué principio jurídico aplican? Continuamos con el Cap. 8 del libro El Foro y el Bazar:

Una nota aparte de interés para los economistas austríacos deriva de la importancia de la primera posesión y se relaciona con la necesidad de un derecho de propiedad formal. La mayoría de los economistas austríacos enfatizarían la importancia de derechos de propiedad bien definidos pero, ¿demanda esto un título “formal” o la “percepción de estabilidad de la posesión”? De hecho, eso es lo que aporta el título formal y las ventajas de un buen sistema de registro y titulación han sido reconocidas por los austríacos y enfatizadas en el posterior libro de Hernando de Soto (2002), en este último caso señalando la necesidad de un título para acceder al crédito hipotecario. Estudios empíricos han mostrado también el impacto de la titulación en la inversión (Galiani & Shcargrodsky, 2005) y también en la calidad, tamaño y estructura de las casas, en los resultados educativos de los niños y en la formación de ideas sobre la propiedad y los mercados.

Otros autores cuestionan si un título formal es necesario para asegurar la posesión y proteger las inversiones, o existirían otros procesos que logran resultados similares. Por ejemplo, van Gelder (2010) comenta:

 “Factores tales como el reconocimiento oficial de un asentamiento, la introducción de infraestructura y servicios, y otros factores que pueden fortalecer de facto la seguridad de la posesión fueron considerados más fundamentales que tener un documento legal sobre un terreno  (e.g., Gilbert, 2002).

Con respecto al acceso al crédito, los poseedores de títulos no obtuvieron préstamos más frecuentemente que los residentes que no los tenían. En El Tala solamente tres personas con título de propiedad habían sacado un préstamos hipotecario en los cinco años anteriores contra dos en la sección no titulada del asentamiento. Más gente –ocho en la zona titulada y cinco en la no titulada- habían obtenido préstamos en instituciones financieras que cobran altos intereses y no demandan la propiedad como garantía. En otras palabras, los propietarios no comprometían sus viviendas como colateral para obtener préstamos” (p. 15).

Ostuni & van Gelder (2008, p. 205), apelan a una “construcción subjetiva” o percepción de seguridad que ciertamente provendría de un título pero también de la buena voluntad de funcionarios gubernamentales, una política de “laissez-faire” en relación a los asentamientos o a la provisión de servicios básicos. Baltrusis (2009, p. 71) informa que los precios en las “favelas” informales de Guarulhos, cerca de San Pablo, tienen un precio promedio de R$ 3.700 en Sao Rafael mientras que aquellos de Cabucú, un barrio recientemente ocupado, sólo de R$ 600.

Al margen de la forma que tome, la percepción de seguridad es determinante y las decisiones de adjudicación de mediadores o jueces informales tenderían, por lo tanto, a fortalecerla. Esto debilita el análisis de costo/beneficio en tales decisiones ya que volver a la asignación de derechos dependiente de la evaluación de un juez sobre un resultado neto volvería a generar inestabilidad, un punto planteado por Block (1995), aunque también mencionado por  Coase .

Los contratos de arrendamiento parecen regirse por un principio estricto de propiedad: si el arrendatario no paga debe abandonar el cuarto o la casa inmediatamente. No hay mucha flexibilidad y las renegociaciones son poco usuales. Pocos arrendatarios se resisten al desalojo (Cravino, 2006, p. 206).

Justicia privada en entornos voluntarios: el caso de Perú, Chicago y los “punteros” políticos

Para analizar las soluciones voluntarias a problemas de externalidades o bienes públicos es interesante investigar un entorno donde, básicamente, el estado no está presente. Tal el caso de los barrios informales. Antes vimos el caso de La Cava, ahora Perú, Chicago y los “punteros” en Argentina:

En algunos casos las organizaciones informales administran justicia, básicamente sobre temas relacionados con la propiedad o el crimen. En este segundo caso, de Soto et al (1987, p. 30) relata el procedimiento, que permite la presencia tanto de la víctima como del acusado, testigos y jurados, en contraste con el sistema judicial formal en Perú donde no hay jurados. Las penalidades incluyen golpizas o el destierro que se acompaña con la pérdida de la propiedad. Si hay resistencia o la expulsión fracasa se permite que un nuevo habitante ocupe el espacio libre del predio del criminal reduciendo su derecho de propiedad informal. Para los homicidios el criminal es entregado a la policía o puede ser “linchado”, particularmente por la violación de menores.

En cuanto a las cuestiones relacionadas con la propiedad, el sistema judicial peruano nunca se ocupó mucho de resolver disputas y se trasladaban a las autoridades administrativas, que también estaban abarrotadas y eventualmente aceptaban las decisiones de las organizaciones informales. Los Jueces de Paz son usualmente solicitados para mediar pero no resuelven las disputas siguiendo la ley formal sino las normas extra-legales.

Los líderes de las organizaciones informales actúan como jueces de primera instancia y las Asambleas como segunda instancia en cuestiones de delimitación de la propiedad y los contratos de venta o alquiler.

Resulta importante destacar que las organizaciones informales que administran justicia sobre cuestiones de propiedad se encuentran en un entorno competitivo: sus líderes son removidos si no cumplen con las expectativas de los ocupantes tanto sea en cuanto a vínculos con las autoridades formales como la provisión de bienes públicos o la administración de justicia. De Soto et al también comentan que no tienen remordimiento alguno para cambiar de líderes sin tomar en cuenta su alineamiento político o ideológico (p. 28); una visión compartida por Cravino (2009, p. 163)  sobre las “villas miseria” de Buenos Aires, quien encuentra que los “delegados” toman decisiones e incluso imponen medidas de control de la “vida cotidiana (cómo construyen, si hacen ruido, si tienen conflictos con otros vecinos, etc)”. Ese entorno competitivo reduce los problemas de agencia y alinea las decisiones de los jueces más estrechamente con los valores de los ocupantes.

Zarazaga (2010a) ha investigado el papel que cumplen los llamados “punteros” en Argentina, activos en los barrios informales que prosperan encontrando y asegurando votos para ciertos líderes políticos a cambio de servicios de todo tipo. El “puntero” es un residente de larga data quien puede conseguir planes sociales, alimentos, o materiales de construcción a cambio de votos el día de la elección.  Los intendentes de estos distritos construyen una red jerárquica con estos “punteros” para lograr el control político y ser relectos. La mayoría de los intendentes de los suburbios de Buenos Aires, donde se enfoca la investigación de Zarazaga, han sido relectos muchas veces. Pero si bien el voto es la recompensa para el político, el puntero puede quedarse con una parte del salario de los residentes o incluso con favores sexuales. Lo importante para nuestras consideraciones es que se trata de un intercambio basado en la conveniencia y vacío de un contenido político real. El papel del “puntero” se basa en la reputación para conseguir los bienes y sabe muy bien cuáles son las necesidades específicas de cada uno y mantendrá su posición en tanto continúe entregándolos y esté disponible en cualquier momento del día. De otra forma son abandonados y removidos sin remordimiento.

Como parte de su investigación Zarazaga (2010b) entrevistó a 120 “punteros” en diferentes villas de Buenos Aires, 92% de los cuales tenían un promedio de 24 años de actividades sociales y políticas allí, 94% conocían la composición y necesidades específicas de cada familia a la que entregaban bienes y servicios, 92% conocía también las preferencias políticas del grupo. La reputación se obtiene “resolviendo problemas”, lo que incluye la resolución de disputas.

En Maquis Park, Chicago, Ill., Venkatesh (2006, p. 4) informa sobre servicios similares: “Big Cat (líder de la banda local) no solamente ayudaba a Marlene a controlar a los miembros jóvenes de la banda; también le daba dinero para fiestas del club de chicos de la cuadra, y miembros de su banda patrullaban el vecindario tarde a la noche porque la presencia de la policía era muy escasa”. Y en relación al papel de las iglesias: “El Pastor Wilkins pertenece a ese pequeño grupo de seis a diez sacerdotes (el número cambia con el tiempo) quienes son el primer punto de contacto por incumplimiento de contratos y disputas sociales entre sombríos negociantes –bandas callejeras, prostitutas y ladrones entre ellos. Estos pastores y ministros recuperan objetos robados, arreglan una relación rota entre la prostituta y su proxeneta, y evita que las batallas entre bandas callejeras terminen en una guerra. Un ministro estimó que, entre 1989 y 1995 ganó aproximadamente 10.000 dólares por esos servicios” (p. 258).