Después de ver las “fallas de la política” vemos cómo, al menos, reducirlas: límites al poder

Habiendo considerado las “fallas de la política”, en el capítulo 8 del libro, vemos qué puede hacerse para limitarlas:

Dados los problemas de incentivos e información que afronta la política y el abuso que implica el monopolio de la coerción en manos del Estado, evidente sobre todo en gobiernos totalitarios, es necesario limitar ese poder y tratar de que su estructura institucional disponga de incentivos para perseguir el bien común, o al menos minimizar el daño potencial si implementa políticas que llevan a peligrosas crisis futuras o que benefician a grupos específicos de la sociedad.
Un elemento importante para alcanzar este objetivo son los valores e ideas que predominan en una sociedad en un determinado momento histórico. En el capítulo siguiente veremos el papel que estos cumplen en el cambio institucional; aquí señalaremos que son el determinante último de la existencia o ausencia de limitaciones del poder. Ninguna constitución o norma detendrá la concentración y abuso del poder, si los miembros de la sociedad lo toleran y no se oponen al mismo. Se atribuye al escritor y político irlandés Edmund Burke la frase “para que triunfe el mal, solo hace falta que los buenos no hagan nada”. Y cuando vimos los incentivos que tenemos para estar informados en la política, es probable que no hagamos nada, porque ni siquiera nos informamos sobre el abuso que se pueda estar cometiendo, o porque creemos que no lo es, o porque no nos importa.
Esas ideas y valores determinan también, en última instancia, el tipo de normas constitucionales que una sociedad tendrá, y estas pueden proteger las libertades individuales mejor o peor, al mismo tiempo que pueden ser más fácilmente modificadas o no. Trataremos en este capítulo sobre cuáles pueden ser esas normas y con qué facilidad se modificarán, todo un dilema del sistema político.
Las principales cuestiones que trataremos en él son:
¿Cómo evitar el abuso de poder en favor del gobernante o de ciertos grupos específicos?
¿Se puede evitar ese abuso o al menos minimizar sus potenciales daños?
¿Qué papel cumplen los valores e ideas predominantes en una sociedad?
¿Sirven las normas constitucionales para controlar los abusos?
¿Qué tipo de normas permitirían establecer esos límites?
¿Es mejor que se modifiquen fácilmente o todo lo contrario?
Tal vez debamos dejar la definición de “Estado” para aquella corporación abstracta que tiene una legalidad jurídica propia, al margen de los individuos que temporalmente la dirijan (Van Creveld 1999). Durante todo el trascurso de la historia ha habido gobiernos, o más bien gobernantes. Las tribus y las ciudades-Estado no parecen haber tenido mayores limitaciones al poder. En la mayoría de los casos no existía una separación nítida entre el Gobierno y el gobernante, especialmente considerando los recursos, el dictado de las normas, la defensa y la justicia. Grecia y Roma fueron los que más lejos llegaron a la hora de establecer una clara diferenciación entre uno y otro.
Mediante la conquista de otras similares, estas tribus o reinados extendieron su radio de acción hasta convertirse en imperios, como el asirio, el babilónico, el persa, el árabe, el mongol u otomano. En algunos casos, tales imperios llegaron a ocupar vastas extensiones geográficas y a tener un elevado número de habitantes, alcanzando en el caso del imperio chino hasta unos ciento cincuenta millones. En ellos el escaso control del poder existente provendría de un poder militar dividido, con soberanos locales o poderes religiosos, y en algunos casos con cierto grado de descentralización. Si bien la mera creación de un imperio implica un cierto grado de centralización en la toma de decisiones, en muchos casos no llegaron a ejercer realmente un control centralizado de las áreas bajo su mandato, por lo que, aparte de la obligación de tributar, la administración del gobierno quedaba en manos de autoridades locales. Esto se debería a varias causas, según van Creveld (1999, p. 49): por un lado, la heterogeneidad de los pueblos conquistados complicaba su administración, resultaba costosa y esto tendía a reducir su poder, por lo que en muchos casos el poder imperial se habrá reducido a un proceso de negociación con los poderes regionales; por otro, las dificultades prácticas de trasladar los recursos tributarios en metálico, y particularmente en el caso de su pago en especie, favorecía su permanencia en el lugar de origen y su utilización en la cobertura de gastos locales; esto es, promoviendo una descentralización fiscal de hecho. En verdad, para prevenir el abuso de los funcionarios locales, los imperios desarrollaron creativos mecanismos de control, como la doble administración en Egipto (unos funcionarios recaudaban los impuestos y otros los auditaban), o los inspectores itinerantes, que actuaron bajo diversas denominaciones en Roma y China.
La excesiva centralización de los imperios y el aumento del gasto centralizado no es ajeno a esto: llevó en muchos casos a su desintegración, y a la consiguiente descentralización y dispersión del poder. El feudalismo, un periodo de alto fraccionamiento del poder, no fue sino el resultado del colapso del imperio carolingio, un intento a su vez, aunque de poca duración, de centralizar el poder después del desmembramiento del imperio romano, ante las invasiones de los bárbaros. El absolutismo, por otra parte, fue un claro proceso de centralización, en este caso no solo en el gobierno central, sino en la figura misma del rey.
Los principales instrumentos de limitación del poder se desarrollaron dentro del concepto de “república” o “democracia limitada”. El advenimiento de la república supuso una clara limitación al poder del soberano déspota, siendo los ciudadanos los que acordaron la conformación de un Estado y delegaran parte del poder al gobernante, reteniendo para sí todo lo que no se hubiera delegado, en particular la capacidad de removerlo. Esa limitación no solamente es necesaria para salvaguardar la libertad, sino también para generar un marco de normas suficientemente estable que permita la mejor coordinación de las acciones individuales . Con el tiempo, como el soberano es el “pueblo”, no se sentiría inspirado para imponerse límites a sí mismo, y por ende a sus representantes, y así esos límites se diluirían. El objetivo de alcanzar el “bien común” no puede tener limitaciones respecto a ningún derecho o valor individual. Por consiguiente, según esa visión, el fin justifica los medios.
Surge entonces el gran dilema del Estado democrático moderno: ¿Cómo otorgar al Estado suficiente poder para que garantice nuestros derechos, y al mismo tiempo limitarlo para que no abuse de tal poder?

La separación de poderes desde una perspectiva económica: la competencia limita el poder

Hemos visto que los mercados son imperfectos, y también que la política lo es, siendo un instrumento que puede no solamente no solucionar los problemas que el mercado pueda presentar sino empeorarlos. Hay una forma de controlar cualquier abuso de poder que ocurra en el mercado: a través de la competencia. Si algún producto o servicio no resulta como fuera prometido o simplemente si pensamos que hay otro mejor podemos cambiar de proveedor. Ninguno nos tiene atrapado a menos que tuviera un monopolio y no tuviéramos otros productos o servicios sustitutos.

Pero el estado es un monopolio por definición. ¿Cómo controlamos el poder que le hemos otorgado?[1] La respuesta clásica y, en parte, vigente en muchas republicas modernas, es la que desarrollaran Locke, Montesquieu y otros: limitación y división del poder. La división del poder tiene en objeto que ningún individuo o grupo en particular lo concentre. Esta división se produce por medio de la división “horizontal” de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), como también una división “vertical” del poder, sobre todo a través del federalismo y la descentralización, tema que veremos en el Capitulo 14.

La limitación se busca por vía de la existencia de normas constitucionales de protección de los derechos individuales que los excluyen de eventuales decisiones mayoritarias (Bills of Rights), la revisión judicial de los actos gubernamentales, la renovación de mandatos y otros.

La separación de poderes ha sido un tema desarrollado especialmente por la ciencia política, ¿cuál es la visión de la economía al respecto? Pues se asocia al concepto de competencia, por un lado, y al de costos de transacción por otro. En relación al primero, la división del poder sujeta a los distintos actores a un cierto grado de competencia entre unos y otros, tanto sea por recursos (éste es típicamente el caso de la competencia entre gobiernos nacionales con provincias o estados sub-nacionales) como por áreas y poder de decisión. Esta competencia puede actuar como un freno, aunque también si termina en un “cartel” como un motor del crecimiento del gasto público y el endeudamiento. Por otro lado, la democracia, como un mecanismo para la selección y renovación pacífica de los gobernantes en base a la preferencia de cierta mayoría, contiene también elementos de competencia, aunque se trata de la competencia para obtener cierto grado de monopolio.

En cuanto a los costos de transacción cuando se trata de transacciones voluntarias, se ven favorecidas cuando esos costos son bajos. Pero si se trata de transacciones que tienen como objetivo obtener algún tipo de privilegio, entonces es mejor que los costos de esa transacción sean altos. La separación y división de poderes aumenta los costos de hacer “lobby”. En una sociedad donde todo el poder está concentrado en una persona, sea un rey, un dictador o gobernante electo con poder absoluto, tan sólo hace falta “convencer” o “sobornar” a esa persona, teniendo en cuenta que pude haber dos clases de acciones para buscar influencias: legales e ilegales.  Pero en una sociedad donde el poder se encuentra dividido y disperso el costo de lobby es mucho mayor: puede ser necesario convencer a funcionales del ejecutivo, a legisladores y eventualmente enfrentar el cuestionamiento judicial de la norma.

 

[1] Comenta Madison: “Se escuchan quejas por doquier de nuestros ciudadanos más virtuosos y considerados, que nuestros gobiernos son muy poco estables; que el bien público no es considerado en los conflictos entre partidos rivales; y que se toman a menudo medidas, no según las reglas de justicia y los derechos del partido minoritario, sino por la fuerza superior de una abrumadora e interesada mayoría.” (2001).

El concepto de moneda sana se concibió como un instrumento para proteger las libertades civiles

Con los alumnos de Historia del Pensamiento Económico II (Escuela Austriaca) de la UBA, vemos el artículo de Mises “Reconstrucción Monetaria”; Revista Libertas 39 (Octubre 2003). Allí comenta:

Mises4

“Es imposible asir el significado de la idea de la moneda sana si no se hace uno cargo de que se concibió como un instrumento destinado a proteger las libertades civiles contra las invasiones despóticas por parte de los gobiernos. Ideológicamente pertenece a la misma categoría que las constituciones políticas y las declaraciones de derechos. La exigencia de garantías constitucionales y de declaraciones de derechos representó una reacción contra los regímenes arbitrarios y la inobservancia por los reyes de las costumbres tradicionales. El postulado de una moneda sana se esgrimió como respuesta a la práctica de los príncipes de rebajar la ley de la moneda acuñada. Más tarde se elaboró y perfeccionó con cuidado en la época que, como resultado de su experiencia con la Moneda Continental de las Colonias Norteamericanas, con el papel-moneda de la Revolución Francesa y con el período de restricción en Inglaterra, había aprendido lo que un gobierno puede hacer al sistema monetario de una nación.

El cripto-despotismo moderno, que en los Estados Unidos de América ha usurpado el nombre de liberalismo, critica la negatividad del concepto de libertad. Esta censura carece de valor, toda vez que se relaciona puramente con la forma gramatical de la idea y no entiende que todos los derechos civiles pueden definirse con igual propiedad en términos afirmativos que en términos negativos. Son negativos en cuanto tienen por finalidad cerrar la puerta a un mal, como es la omnipotencia del poder público, e impedir que el Estado se convierta en totalitario. Son afirmativos en cuanto tienden a preservar el funcionamiento sin obstáculos del sistema de propiedad privada, el único sistema social que ha creado lo que llamamos civilización.

De esta suerte, el principio de la moneda sana reviste dos aspectos. Es afirmativo cuando sanciona la elección por el mercado de un medio de cambio de uso general. Es negativo cuando se opone a la propensión del gobierno a entrometerse con el sistema monetario.

El principio de la moneda sana derivó más bien de la interpretación que hicieron los economistas clásicos de la experiencia histórica, que de su análisis de los fenómenos del mercado. Se trataba de una experiencia susceptible de percibirse por un público mucho más numeroso que los reducidos círculos de personas versadas en la teoría económica. De allí que la idea de una moneda sana se convirtiera en uno de los puntos más populares del programa liberal. Tanto los amigos como los enemigos del liberalismo lo consideraron como uno de los postulados esenciales de una política liberal.

Moneda sana quería decir un patrón metálico. Para servir de patrón, las monedas deberían ser, en realidad, la cantidad fija del metal adoptado como talón que determinaran con precisión las leyes de cada país. Sólo las monedas fundamentales debían tener curso legal. Las monedas con valor nominal superior al real y todas las clases de papel parecido a la moneda debían ser redimidas en moneda de curso legal, a su presentación y sin demora.

Hasta aquí reinaba la unanimidad entre los defensores de la moneda sana. Pero entonces se suscitó la batalla de los patrones. La derrota de quienes estaban a favor de la plata y la impracticabilidad del bimetalismo hicieron que con el tiempo el principio de la moneda sana equivaliera al patrón oro. Al finalizar el siglo XIX existía unanimidad en todo el mundo, entre los hombres de negocios y los estadistas, en el sentido de que el patrón oro era indispensable. Los países en que existía un sistema de moneda de papel sin valor intrínseco, dotada de curso forzoso por el fiat del gobierno, o el patrón plata, consideraban la adopción del talón oro como la meta primordial de su política económica. Ningún caso se hacía a quienes ponían en duda la superioridad del talón oro, pues se les consideraba como extravagantes por los representantes de la doctrina oficial, los profesores, los banqueros, los hombres de Estado, los editores de los grandes diarios y revistas.

Fue un grave error de los partidarios de la moneda sana adoptar semejante táctica. A ninguna ideología debe tratarse en forma sumaria, por disparatada y contradictoria que parezca. Aun una doctrina manifiestamente equivocada debe ser refutada analizándola cuidadosamente y exponiendo las falacias que contiene. Una doctrina fundada únicamente puede salir victoriosa si pone en evidencia los puntos en que se engañan sus adversarios.”

De “Game of Thrones” a “Downton Abbey”: 800 años de la Carta Magna y el camino a limitar el poder

Se cumplieron 800 años de la Carta Magna. Aquí publico un artículo en La Nación haciendo referencia a las series “Game of Thrones” y “Downton Abbey”: http://www.lanacion.com.ar/1807952-de-game-of-thrones-a-downton-abbey

“Las dos series hacen referencia a un mismo país, pero en dos épocas muy distantes y diferentes. Esto plantea una interesante pregunta para la Argentina de hoy: ¿cómo fue que esa sociedad bárbara y violenta pasó a someterse al imperio de la ley? ¿Cómo fue que esos señores poderosos y sangrientos pasaron a ser, con el tiempo, los inofensivos personajes de la segunda serie?

La nacion

Game of Thrones es una versión novelesca de la “Heptarquía”, descripta por David Hume en el primer tomo de su monumental Historia de Inglaterra, los siete reinos sajones establecidos a fines del siglo VI tras 150 años de violenta conquista por parte de esas tribus alemanas. Los reinos eran East Anglia, Essex, Kent, Mercia, Northumbria, Sussex y Wessex.

Hume comenta sobre las características de estos pueblos: “El gobierno de los alemanes, y el de todas las naciones nórdicas que se establecieron sobre las ruinas de Roma, fue siempre en extremo libre, y esos pueblos bravíos, acostumbrados a la independencia y a las armas, eran más guiados por la persuasión que por la autoridad en la sumisión que ofrecían a sus príncipes”.

Y aunque pueblos violentos en épocas violentas, Hume no deja de reconocer en esos valores las raíces de la situación europea en su propio tiempo: “Las constituciones libres que entonces se establecieron, aunque disminuidas por transgresiones de sucesivos príncipes, preservan aún hoy [mediados del siglo XVIII], un aire de independencia y administración legal que distingue a las naciones europeas, y si esta parte del planeta mantiene sentimientos de libertad, honor, equidad y valor superiores al resto de la humanidad, debe sus ventajas principalmente a las semillas implantadas por estos generosos bárbaros”.

“¿Cómo es que aquellos déspotas de la Edad Media pasaron a ser estos leones herbívoros del siglo XX? El camino no estuvo exento de violencia, sobre todo en guerras para intentar mantener un imperio que violaba esos mismos principios. Pero de ese tránsito la Argentina podría sacar muchas lecciones, porque es un camino de mejora institucional. Y esa calidad institucional puede resumirse en pocas palabras: son limitaciones al poder.”

Se han cumplido recientemente 800 años de la firma de la Carta Magna, uno de los hitos modernos en la configuración de instituciones para garantizar esos derechos, como parte de un proceso que llevaría luego, en Inglaterra y con algunas similitudes en otros países, al gradual establecimiento de un Estado de Derecho que limitó los abusos del poder, creó las condiciones para el desarrollo de los mercados, la Revolución Industrial y el progreso en una magnitud tal como nunca se había visto hasta entonces.

Este documento fundacional de los derechos individuales modernos es también una clara demostración de que no existe una separación lógica entre libertades “políticas” y “económicas”: se refieren todas a la libertad de acción sin violar derechos de terceros. De hecho, en esta Carta, unos se encuentran a continuación de otros: nadie sería tomado prisionero ni despojado de sus bienes, sino por el juicio legal de sus pares; a nadie le será negada la justicia; todos los comerciantes podrán salir y entrar al país libremente, comprar y vender; no habrá impuestos que no sean los aprobados por los “representantes”.

En fin, el artículo completo está en el link de arriba.

 

Limitaciones al poder: se cumplieron 800 años de la Carta Magna. Luego hubo otras “Cartas de Derechos”

Carta MagnaCon los alumnos de Economia e Instituciones de OMMA-Madrid vemos el Capítulo 7 sobre Limitaciones al oportunismo político. Una de esas limitaciones, tal vez la más relevante, acaba de cumplir nada menos que 800 años: la Carta Magna.

Uno de los primeros instrumentos republicanos utilizados para limitar los poderes otorgados por los ciudadanos a los gobiernos fueron las “cartas de derechos” (Bill of Rights). Se relacionan con los derechos “individuales”, desarrollados básicamente en Occidente desde la Grecia ateniense, y más concretamente, en su versión más moderna y actual, desde la Carta Magna, firmada por Juan sin Tierra en Inglaterra el 15 de junio de 1215, origen de las constituciones y parlamentos posteriores. Este documento fundacional de los derechos individuales modernos es también una clara demostración de que no existe una separación lógica entre libertades “políticas” y “económicas”: todas se refieren a la libertad de acción, sin violar derechos de terceros, y al control de los poderes del gobernante. De hecho, en esta Carta, unos se encuentran a continuación de otros, sin diferencia .

La primera que recibió ese nombre fue aprobada en 1689 en Inglaterra, impuesta por el parlamento al príncipe Guillermo de Orange, incluyendo, entre otras, las siguientes limitaciones al poder del soberano:

  • No habría interferencia real con la justicia. El rey no dictaba justicia ni podía establecer cortes reales.
  • No podía establecer impuestos sin la aprobación del Parlamento (este principio ya estaba en la Carta Magna).
  • Libertad para realizar reclamos al rey, sin temor a ser castigado.
  • No podía mantener un ejército permanente en tiempo de paz sin aprobación parlamentaria.
  • No podía interferir en la elección de parlamentarios, ni en la libertad de poseer armas para su propia defensa, ni en la libertad de expresión.

Otro ejemplo proviene de los Estados Unidos. Se llama con el mismo nombre a las primeras diez enmiendas de la Constitución aprobadas en 1791, incluyendo muchas similares a las británicas, y en este caso se reserva a los estados o al pueblo todos los derechos no delegados al gobierno federal. También la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea francesa en 1789.

El establecimiento de derechos individuales a nivel constitucional actúa como un límite al poder de cualquier mayoría eventualmente en el gobierno ya que no pueden ser avasallados por él o violados por el gobernante. Estos principios fueron incorporados en casi todas las Constituciones americanas del siglo XIX.

Ahora bien, ¿establecen realmente una barrera infranqueable para la protección de esos derechos? Su respeto, en definitiva, estaría garantizado por la posibilidad de cuestionar la constitucionalidad de un acto de gobierno que pudiera violar esos principios, la división de poderes y la revisión constitucional en manos de una Corte Suprema. El peligro está en la posibilidad de que disposiciones del Ejecutivo o leyes del Legislativo interfieran o vacíen de contenido, y terminen en la práctica derogando esos derechos básicos. Esa fue una preocupación clara de los constituyentes americanos. En el caso argentino, Alberdi ([1854] 1993) se refiere a las “disposiciones y principios de la Constitución Argentina referentes a las producción de las riquezas”, señalando que en su preámbulo se expresa como objetivo “promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”; y señalando luego que el artículo 64, inciso 16, otorga al Legislativo “el poder de realizar todo lo que puede ser conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración”.

Las limitaciones al poder, o más bien limitaciones al oportunismo político

Un alumno leyó el Cap. 7 del libro, “Límites al oportunismo político”, donde se consideran distintas propuestas para limitar el poder y controlar la búsqueda de rentas por parte de políticos y funcionarios. Aquí van sus comentarios y abajo contesto las preguntas:

• Resumen:

El autor comenta la necesidad de limitar el poder de políticos y Estado, dados el abuso que puede implicar que estos gocen del monopolio de la coerción, aunado a los problemas de incentivos e información que la política afronta. Es muy importante que la estructura institucional provea incentivos al político para buscar el bien común, o que si se implementan políticas que causen perjuicios a la sociedad, conduzcan a crisis o beneficien a grupos de interés, al menos se minimice su daño potencial. La existencia o ausencia de límites al poder de políticos y Estado están determinadas por los valores e ideas predominantes en la sociedad. Por más que las constituciones o normas legales prescriban en sus páginas límites a la concentración y abuso del poder, éste seguirá dándose si la sociedad lo tolera y no se opone firmemente a él. Y es muy probable que la sociedad lo tolere o no se oponga al abuso de poder, dadas la “apatía” e ignorancia racional de las que sufrimos: no tenemos incentivos para informarnos sobre la política, o creemos que no hay, o nos tienen sin cuidado, los abusos de poder. Las ideas y valores predominantes determinan también el tipo de normas en una sociedad y la facilidad con que éstas pueden ser modificadas: estas normas protegen de mejor o peor manera las libertades individuales.

• Dos temas nuevos o más interesantes de la lectura:

Temas interesantes: la división de poderes, las cartas de garantías y derechos individuales, el federalismo o la descentralización, son límites al oportunismo político vinculados con el nacimiento del modelo de “república”. Hayek, Buchanan, Rothbard, D. Friedman y Frey, también han hecho propuestas institucionales para limitar los abusos de la política. Otras propuestas van dirigidas a limitar: al endeudamiento, al déficit fiscal, a nuevos impuestos o tasas, y a la emisión monetaria; áreas muy críticas y de mayores y graves abusos. Firmar tratados internacionales, en derechos humanos o de libre comercio por ejemplo, cooperan a limitar los abusos de poder. Eliminar privilegios a políticos y al Estado, y reducir las regulaciones que incentivan la aparición y mantenimiento del lobby, es fundamental.

• Tres preguntas para el autor:

  1. Si se parte de un orden democrático, y además poco limitado, ¿Cómo puede lograrse que los políticos, mediante normas legales o constitucionales, se limiten a sí mismos o el poder que ostentan?

Esos cambios pueden ser internos (forzados por la presión interna que demanda cambios, sobre todo a partir del fracaso de políticas populistas típicas de gobiernos no limitados) o externos (los imponen los mercados, las necesidades de financiamiento, los acuerdos internacionales que se hayan firmado).

  1. Para lograr lo anterior, ¿Necesariamente hace falta una crisis? ¿Puede lograrse pacíficamente, democráticamente?

Es muy probable que sea necesario que ese modelo entre en crisis, pero una crisis puede resolverse democráticamente. Es más, puede dar como resultado un fortalecimiento de la democracia si es que culmina en una democracia limitada, siendo el problema de la crisis que no lo es.

  1. Dado que el determinante de estas limitaciones, en última instancia, son los valores e ideas predominantes en la sociedad, ¿Se trata de un trabajo de largo plazo? ¿Es un trabajo educativo solamente? ¿Cultural? ¿Es imposible mejorar a corto plazo el statu quo de abusos de poder y de restricciones a las libertades políticas y económicas?

Es cultural, la gente tiene que ver que ciertas cosas no funcionan y tiene que estar dispuesta a aceptar ciertos cambios y hasta a demandarlos. La crisis intensifica ese interés, aumenta la demanda de ideas, aunque no garantiza que la salida de la crisis siempre sea en el sentido correcto.