Controlando al Leviatán: consideraciones económicas respecto a los beneficios de la separación de poderes

Con los alumnos de OMMA Madrid, en la materia Economía e Instituciones, vemos el capítulo del libro sobre Limitaciones al Oportunismo Político, donde analizo algunos conceptos económicos vinculados con la separación de poderes:

Hemos visto que los mercados son imperfectos, lo mismo que la política, en cuanto instrumento que puede no solamente no solucionar los problemas que el mercado vaya presentando, sino empeorarlos incluso. Hay una forma de controlar cualquier abuso de poder en el mercado: la competencia. Si algún producto o servicio no resulta como se promete, o simplemente si pensamos que hay otro mejor, podemos cambiar de proveedor. Ninguno nos tiene atrapados, a menos que tuviera el monopolio y no contáramos con otros productos o servicios sustitutos.

Pero el Estado es, por definición, un monopolio. ¿Cómo controlamos el poder que le hemos otorgado?[1]. La respuesta clásica y, en parte, vigente en muchas repúblicas modernas, es la que desarrollaran Locke[2], Montesquieu y otros: limitación y división del poder. La división del poder tiene en objeto que ningún individuo o grupo en particular lo concentre. Esta división se produce por medio de la división “horizontal” de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), como también una división “vertical” del poder, sobre todo a través del federalismo y la descentralización, tema que veremos en el capítulo 14.

La limitación se busca por vía de la existencia de normas constitucionales de protección de los derechos individuales que los excluyen de eventuales decisiones mayoritarias (Bill of Rights), la revisión judicial de los actos gubernamentales, la renovación de mandatos y otros.

La separación de poderes ha sido un tema desarrollado especialmente por la ciencia política. ¿Cuál es la visión de la economía al respecto? Pues se asocia al concepto de competencia, por un lado, y al de costos de transacción por otro. En relación con el primero, la división del poder sujeta a los distintos actores a un cierto grado de competencia entre unos y otros, tanto por recursos —este es típicamente el caso de la competencia entre gobiernos nacionales con provincias o estados subnacionales— como por áreas y poder de decisión. Esta competencia puede actuar como un freno, aunque también si termina en un “cartel” como un motor del crecimiento del gasto público y el endeudamiento. Por otro lado, la democracia, como un mecanismo para la selección y renovación pacífica de los gobernantes con base en la preferencia de cierta mayoría, contiene también elementos de competencia, aunque se trata de la competencia para obtener cierto grado de monopolio.

En cuanto a los costos de transacción, cuando se trata de transacciones voluntarias, se ven favorecidas si esos costos son bajos. Pero si se trata de transacciones que tienen como objetivo obtener algún tipo de privilegio, entonces es mejor que los costos de esa transacción sean altos. La separación y división de poderes aumenta los costos de hacer lobby. En una sociedad donde todo el poder está concentrado en una persona, sea un rey, un dictador o un gobernante electo con poder absoluto, tan solo hace falta “convencer” o “sobornar” a esa persona, teniendo en cuenta que puede haber dos clases de acciones para buscar influencias: legales e ilegales. Pero en una sociedad donde el poder se encuentra dividido y disperso, el costo del lobby es mucho mayor: puede ser necesario convencer a funcionarios o agentes del Ejecutivo, a legisladores, y eventualmente enfrentar el cuestionamiento judicial de la norma.

[1]. Comenta Madison: “Se escuchan quejas por doquier de nuestros ciudadanos más virtuosos y considerados, que nuestros gobiernos son muy poco estables; que el bien público no es considerado en los conflictos entre partidos rivales; y que se toman a menudo medidas, no según las reglas de justicia y los derechos del partido minoritario, sino por la fuerza superior de una abrumadora e interesada mayoría”. (2001).

 

[2]. La visión clásica en la materia es desarrollada inicialmente por John Locke (1988) que, refiriéndose a la monarquía absoluta, señalaba: “… que la Monarquía siendo simple, y muy obvia a los Hombres…., no es en absoluto extraño que no se ocuparan mucho en pensar métodos para limitar cualquier exorbitancia de aquellos a quienes le había delegado autoridad sobre sí mismos, y de balancear en Poder del Gobierno, colocando diversas partes en diferentes manos” (p. 338).

 

La causa del éxito del lobby: los beneficios están concentrados en unos pocos, los costos dispersos entre muchos

Los alumnos de OMMA Madrid leen los Caps 4 y 5 de El Foro y el Bazar. En el primero de ellos se presentan los distintos elementos del “análisis económico de la política” o “public choice”, en particular los incentivos que tienen los votantes para estar informados. En el segundo se analizan los incentivos que tienen los políticos y los funcionarios.

Aquí, algunos párrafos para explicar porqué es posible el “lobby”, debido al aprovechamiento de la circunstancia que los votantes no están bien informados, ni tienen fuertes incentivos para estarlo:

Los problemas que hemos señalado hasta aquí hacen posible que un gobernante pueda alejarse de la búsqueda del “bien común” —incluso le sería muy difícil conocer o detectar cuál es— y atender el propio o el de grupos minoritarios que no podrían obtener la aprobación de la mayoría. Madison (2001), en un clásico de la filosofía política, considera como “facción” tanto a un grupo mayoritario como a uno minoritario que impulsa su propio interés contra los intereses de otros ciudadanos[1]. La diferencia en este caso está en que cuando es la mayoría la que busca un privilegio puede hacerlo a través del control mayoritario del poder, mientras que la minoría debe hacerlo a través del lobby[2].

Si la mayoría de los votantes tienen un incentivo para ser “racionalmente” desinformados o incluso erróneamente desinformados, esto incluye conocer los detalles de una actividad en particular. Sin embargo, quienes obtienen sus ingresos de esta actividad están fuertemente incentivados para conocer muy bien las consecuencias que los cambios de políticas pueden ocasionar en sus resultados, y los políticos que pueden obtener el apoyo de estos grupos también tienen el incentivo para conocer ese impacto y para tratar de conseguirlo, si es que pueden obtener algún beneficio de ello.

De otra forma, resultaría difícil explicar cómo en una democracia donde gobierna la mayoría pueden aprobarse políticas que benefician a un determinado grupo y cuyo costo recae en los demás. Por ejemplo: en Europa, los agricultores no son más del 5% de la población total. ¿Qué explica entonces que esos Gobiernos democráticos aprueben presupuestos comunitarios con muy elevadas sumas de subsidios a los productos agrícolas, cuyo costo recae en el 95% restante?

Podría pensarse que ese 95% quieren, en forma altruista, subsidiarlos, porque estiman la tradición, por afecto al pasado o por otro tipo de circunstancias. Pero si así fuera, no tendrían que recurrir a subsidio; simplemente le pedirían a los consumidores que paguen un precio más alto por sus productos. Parece más probable la explicación que presenta el “análisis económico de la política”. Según este, sucede lo siguiente: los beneficios están concentrados en unos pocos, mientras los costos se reparten entre un gran número de personas.

[1]. “Por facción entiendo a un número de ciudadanos, ya sean una mayoría o una minoría del total, quienes están unidos y actúan bajo el común impulso de la pasión o el interés, adversos a los derechos de otros ciudadanos, o los intereses permanentes y agregados de la comunidad”.

 

[2]. “Si una facción consiste en menos que la mayoría, el alivio lo brinda el principio republicano que permite a la mayoría derrotar sus visiones siniestras por medio del voto regular. Puede atascar la administración, puede convulsionar la sociedad, pero no podrá ejecutar y disfrazar su violencia bajo las formas constitucionales. Cuando una mayoría es incluida en la facción, la forma del gobierno popular, por otro lado, le permite sacrificar a su pasión o interés, tanto el bien público como los derechos de otros ciudadanos”. (Madison 2001).

 

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Bootlegers and Baptists; Atorrantes e inocentes colaboran para obtener regulaciones favorables

En muchas políticas regulatorias confluyen intereses diversos para promoverlas. Dwight Lee escribe un artículo al respecto en la revista Regulation del Cato Institute, con el título: ”¿Necesita la libertad de ‘contrabandistas’? http://object.cato.org/sites/cato.org/files/serials/files/regulation/2015/6/regulation-v38n2-3.pdf

Toma para ello el título que pusiera a su investigación y libro, Bruce Yandle, en inglés: “Bootlegers and Baptists”, algo así como decir “atorrantes e inocentes”. Esto explica Lee:

“El profesor de Clemson University (ahora afiliado el Mercatus Center de George Mason University), Bruce Yandle introdujo primero la metáfora de Bootlegers and Baptists, para explicar cómo distintas motivaciones se complementan entre sí para obtener la aprobación de ciertas regulaciones gubernamentales. Bootlegers y Baptists representan a grupos que explícita o implícitamente  trabajan juntos para obtener legislación que ambos favorecen, pese a tener muy diferentes motivos.

Bootlegers

 

La terminología de Yandle se basa en reales Contrabandistas y Bautistas, quienes trabajaron juntos para que se prohíba la venta de alcohol los días Domingo. La motivación de los Contrabandistas era reducir la competencia de la oferta legal de alcohol, mientras que la de los Bautistas era lo que consideraban un pecaminoso consumo de alcohol el día del Señor. En general, los Contrabandistas tienen un fuerte interés financiero en la aprobación de esa legislación, mientras que los Bautistas la favorecen por lo que entienden son razones nobles que se extienden más allá del interés propio.

La importancia para los Contrabandistas resulta de estar organizados alrededor de un interés particular que puede ser aumentado influyendo en el proceso legislativo. Así, son persistentes y enfocados en la acción política donde típicamente superan a los Bautistas, quienes normalmente están menos organizados y más ocupados con intenciones nobles más que detalles legislativos. Mientras que la persistencia y concentración de los Contrabandistas es importante para que la legislación sea aprobada, son más exitosos cuando su estrecho interés particular se esconde detrás de lo que se ve como una plausible preocupación por el interés público. Los Bautistas proveen esa preocupación.

Si bien es posible que se apruebe legislación sólo con la influencia política de los Contrabandistas, o de los Bautistas, es menos probable. Pero si un grupo debe ir sólo, los Contrabandistas probablemente serán más exitosos que los Bautistas. Como Yandle y su nieto, el economista de Johnson & Wales University, Adam Smith (sic!), explican en su libro Bootlegers and Baptists de 2014: “Las apelaciones morales a través del proceso político, sin que sean acompañadas de beneficiarios financieros escondidos,  son con un barco a vela sin viento”.

Sin precios en la salud se toman malas decisiones: no estamos realmente tomando ‘decisiones’

Cuando no hay precios en las decisiones que tomamos relacionadas con la salud, no estamos asignando nuestros recursos a lo que estimemos que son nuestras prioridades. Comenta el último premio Nobel en Economía, Angus Deaton, en su libro The Great Escape:

Deaton

“Dado que el cuidado de la salud (en Estados Unidos), es de alta calidad y ayuda a mantener y mejorar la salud, es un instrumento importante para la salud. Pero la atención médica es cada, por lo que existen una compensación potencial entre un gasto mayor en atención a la salud  y otros aspectos del bienestar. Si los norteamericanos gastaran el doble en salud, tendrían que reducir el gasto en todo lo demás en un cuarto. O si pudiéramos seguir las recomendaciones de Darmouth para reducir los programas caros y de poco valor, y cortar el gasto en salud, digamos, a la mitad, podríamos aumentar el gasto en cualquier otra cosa en un 10%. Este tipo de compensaciones sucede todo el tiempo en la vida diaria, y usualmente no nos preocupamos mucho si la gente, por ejemplo, gasta mucho en libros o aparatos electrónicos y les queda poco para gastar en vacaciones de verano. Entonces, ¿por qué la salud sería diferente?

El problema es que la gente no está realmente eligiendo cuanto gastar en atención a la salud en la forma en que lo hace sobre los libros o las vacaciones. En realidad, la gente puede no saber cuánto está pagando por esa atención, o lo que están sacrificando a cambio. En los Estados Unidos, la mayor parte de la atención de los jubilados es pagada por el gobierno a través de Medicare, y la mayoría (59%) de los no jubilados reciben coberturas de sus empleadores. Muchos de estos piensan que sus empleadores están pagando por su atención médica, sin costo para ellos. Sin embargo, la mayoría de los estudios han mostrado que no son los empleadores los que terminan pagando, sino los empleados, a través de salarios más bajos. Como resultado, los ingresos típicos, han crecido más despacio de lo que hubieran crecido si los costos de salud no hubieran crecido tan rápido. Pero la gente no lo ve de esta forma, y no piensa en culpar a los mayores costos de salud por el más lento crecimiento de sus ingresos. Como resultado, no logran ver a los costos de salud como el problema que realmente es.

Problemas similares surgen  cuando el gobierno provee atención médica, como en Europa, o en Medicare, que paga por la salud de los jubilados en Estados Unidos. Cuando la gente presiona al gobierno para que provea beneficios de salud adicionales –cobertura para remedios, por ejemplo- no tienden a pensar en lo que están sacrificando a cambio. El decano de los economistas sanitarios de los Estados Unidos, Victor Fuchs, da el ejemplo de una mujer anciana para quien Medicare proveerá costos atención quirúrgica sin costo para ella, incluso cirugía que no sería necesaria o urgente, pero cuya jubilación no le permitiría comparar un boleto de avión para visitar a un nieto. Estas compensaciones se realizan en el proceso político a través de algún tipo de debate democrático, pero ése es un proceso difícil, cuestionable, y muchas veces mal informado. También es un proceso que, al menos en algunos países, está profundamente influenciado por los proveedores, que tienen un interés en sobre-proveer, un interés que  se hace más fuerte y está mejor financiado cuanto más se gasta.”

Por qué el lobby tiene éxito y la mayoría de votantes desinformados apenas se da cuenta

Don Boudreaux presenta algunos conceptos básicos de Public Choice en un interesante artículo publicado por Cato: http://www.cato.org/policy-report/novemberdecember-2014/why-governments-fail-why-ideas-matter

Entre otras cuestiones, plantea porqué el lobby puede tener éxito en una sociedad democrática. Después de todo, en democracia se elige un gobierno por mayoría: ¿por qué la mayoría aprobaría políticas que benefician a unos pocos cuyo costo recae sobre todos los demás? La existencia misma del lobby muestra una falla de la democracia, ya que, de hecho, es posible que esto ocurra.

Votar

Public Choice ha señalado que esto se debe, en buena medida, porque los beneficios están concentrados y los costos están dispersos. Boudreaux trae un buen ejemplo: desde 1934 el gobierno de los Estados Unidos ha utilizado cuotas de producción, altos aranceles y garantías de préstamos para subsidiar la producción de azúcar. En un año normal, estos programas tienen un costo de 2.900 millones de dólares.

Hay unos 314 millones de norteamericanos que consumen azúcar pero solamente 4.700 productores. Esto significa que el subsidio al azúcar le cuesta a cada consumidor $10 al año aproximadamente, pero significa $617.000 por cada productor. El incentivo del consumidor para oponerse a este programa es débil, diez dólares al año no le justifica todo lo que tendría que hacer para oponerse. Por el contrario, el productor tiene un fuerte incentivo para hacer todo lo necesario para mantenerlo.

Esto se relaciona también con otro fundamento básico del Public Choice que es el supuesto de que el votante es “racionalmente ignorante”. Como estar informado es costoso, no tiene sentido esforzarse para estarlo en cuestiones sobre las que el votante no determina el resultado, y tienen poco impacto en su vida. Por eso, el votante apenas conoce el programa de subsidios al azúcar. Por el contrario, el productor está al tanto de ese programa hasta su último detalle. Con conocimiento y muy motivado en los productores, no es de extrañar que el subsidio se mantenga y los políticos se den cuenta que pueden otorgarlo (y así obtener el apoyo de este grupo) sin mayor costo político entre los votantes.

Pero el Public Choice ha sido criticado por tener una visión “economicista” de la política, donde todos los jugadores se mueven en base a incentivos materiales. No es así según Broudreaux. Precisamente porque cada votante tiene un impacto mínimo en la decisión electoral y sus intereses materiales apenas se verán afectados por su voto personal (ya que es uno entre millones), puede expresar libremente sus preferencias ideológicas.

“Por ejemplo, si un obrero del acero en Pittsburgh apoya el libre comercio puede votar contra el candidato que propone aranceles más altos para las importaciones de acero. Como no tiene esperanzas en determinar con su voto el resultado de la elección, no le cuesta nada expresar su preferencia ideológica en el voto, aun cuando su interés material se vería mejor protegido por el candidato proteccionista.

El resultado es que los procesos democráticos no están estrictamente determinados por intereses particulares y otras imperfecciones en las decisiones colectivas. Al final, las ideas de los votantes sobre el papel que debe jugar el gobierno las que importan.

Si la gente cree que un gobierno grande y discrecional intervendrá productivamente, entonces el resultado será un gobierno grande que interviene. Y algunos grupos de interés serán ‘blanqueados’ por los votantes no informados y pro-gobierno para que influyan en los detalles finales de las políticas gubernamentales. Public Choice predice que estos detalles serán desagradables.

Si, por el contrario, el público es escéptico respecto al poder del gobierno para hacer el bien, entonces esta ideología del gobierno limitado se expresará en los votos. Esta expresión, a su vez, mantendrá en un mínimo la actividad predatoria de la búsqueda de rentas”.

 

Buchanan sobre los aportes del Public Choice y en particular sobre la búsqueda de rentas y el lobby

James Buchanan escribió un artículo en 2003 resumiendo las principales contribuciones de la Escuela de la Elección Pública o el análisis económico de la política (Revista Asturiana de Economía – RAE nº 33 2005: Elección pública: génesis y Desarrollo de un programa De investigación). Además de analizar su evolución histórica presenta ciertos “subprogramas”, uno de los cuales es la “búsqueda de rentas”, que vale la pena considerar:

“Uno de los subprogramas que surgió dentro de la elección pública merece un análisis específico, aunque sea necesariamente breve en esta ocasión. Me refiero a la búsqueda de rentas, un subprograma iniciado con un artículo fundamental de Tullock en 1967, y bautizado con este título por Anne Krueger en 1974. Básicamente, la idea central surge del modo natural de pensar del economista, cuya explicación de la interacción depende fundamentalmente de las respuestas previsibles de las personas a incentivos medibles. Si surge una oportunidad que promete generar un valor, las personas invertirán tiempo y recursos para conseguir dicho valor para sí mismos. En sí mismo, el mercado es un sistema de beneficios y pérdidas; los recursos tienden a moverse hacia su uso más valorado, debido a que se puede predecir que las personas responderán positivamente a las oportunidades que prometen beneficios y negativamente a las que amenazan con pérdidas.

La extensión de este postulado motivacional a la parte del valor asignado a través de la política o de la acción colectiva parece algo elemental ahora, pero no se había puesto la atención en sus profundas consecuencias hasta que Tullock planteó explícitamente la conexión: si hay algún valor que se pueda ganar a través de la acción política, las personas invertirán recursos en los esfuerzos destinados a hacerse con dicho valor. Y si este valor toma la forma de una transferencia desde un grupo hacia otros, la inversión es un despilfarro en términos del valor total.

El temprano análisis de Tullock de la búsqueda de rentas se concentró en el monopolio, los aranceles, y el hurto, pero en la práctica se puede alargar la lista indefinidamente. Si al gobierno se le dan poderes para conceder derechos de monopolio o protección arancelaria a un grupo, a expensas del público en general o de perdedores concretos, entonces de ello se sigue que, por así decirlo, los potenciales beneficiarios competirán por el premio. Y, dado que por los supuestos de partida solamente se puede beneficiar un grupo, se despilfarrarán los recursos invertidos por los demás grupos. Dichos recursos se podrían haber utilizado para producir bienes y servicios valiosos.

Una vez que esta idea básica se incorpora en el modo de pensar del observador, gran parte de la política moderna sólo se puede entender interpretándola en el sentido de una actividad basada en la búsqueda de rentas. La política de Estados Unidos consistente en la asignación de fondos públicos para proyectos que benefician a determinadas zonas o grupos es sólo el ejemplo más evidente. Gran parte del crecimiento de las transferencias del gobierno se pueden explicar mejor sobre la base del comportamiento de los agentes políticos, que compiten por el apoyo de las circunscripciones a través de promesas de transferencias discriminatorias.

El subprograma búsqueda de rentas se mantiene activo en diversos ámbitos. ¿Cuánto valor, en términos agregados, se dilapida a través de los esfuerzos destinados a utilizar la acción política para la obtención de beneficios básicamente privados?, ¿cómo se puede distinguir adecuadamente la actividad de búsqueda de rentas, cuya objetivo es lograr ganancias privadas discriminatorias, de aquellas actividades cuyo objetivo es fomentar intereses “públicos” realmente compartidos? No entraré en los detalles de este punto, pero debería quedar claro que la búsqueda de rentas, como subprograma de la elección pública en general, abre muchas vías para la investigación tanto analítica como empírica.”