Más sobre la protección y producción de recursos pesqueros en la línea institucional de Elinor Ostrom

Los recursos pesqueros generan un problema de difícil solución, no hay alambrados en el mar que permitan establecer fácilmente derechos de propiedad que, a su vez, generan incentivos para proteger y multiplicar los recursos. La tecnología avanza y es probable que pueda ofrecer soluciones al igual que lo hizo el alambrado en su momento. Por otro lado, hay soluciones institucionales, la piscicultura es una de ellas, son una forma de establecer la propiedad.

Otra es la que planteara Elinor Ostrom respecto a las soluciones locales, cooperativas y voluntarias. En este paper se trata el tema con ese enfoque: Pablo Paniagua and Veeshan Rayamajhee, “Governing the Global Fisheries Commons,” Future Fisheries Working Paper, Mercatus Center at George Mason University, Arlington, VA, 2023.: https://deliverypdf.ssrn.com/delivery.php?ID=399000101024085084092010095113025085052064046049049050078072028092000066004093119023037114102042000002119109000072023001082094021017027075017076093091089066117090110046008075021068112064091090029082103114116121012125072026116120064107064008010006126095&EXT=pdf&INDEX=TRUE

“A pesar de avances significativos en nuestra comprensión de las causas biofísicas e institucionales de la sobrepesca, hemos logrado pocos avances para abordar el agotamiento de nuestras poblaciones pesqueras mundiales. Las investigaciones sobre posibles soluciones tienden a ser demasiado amplias (caracterizando erróneamente la pesca mundial como un problema común singular que debe abordarse a nivel supranacional) o demasiado limitadas (centrándose en mejorar la gestión de las pequeñas pesquerías a nivel micro). Este artículo intenta cerrar la brecha entre nuestra comprensión científica de nuestros dilemas colectivos y las soluciones pragmáticas. Basándonos en las ideas de la premio Nobel Elinor Ostrom, enmarcamos el agotamiento de la pesca mundial como un conjunto anidado de problemas de acción colectiva diversos e interconectados organizados en diferentes niveles horizontales y verticales, donde las decisiones y acciones de una unidad jurisdiccional refuerzan y amplifican los problemas (y las soluciones). ) para otras unidades. Examinamos características del sistema pesquero global, como la no estacionariedad, el anidamiento y los costos de transacción prohibitivos, y exploramos posibles soluciones. Argumentamos que el éxito de nuestros objetivos de conservación depende de nuestra capacidad para elaborar reglas institucionales en los niveles inferiores que se adapten a las condiciones locales, aborden problemas de desalineación de incentivos y permitan la transferencia de externalidades positivas a niveles adyacentes y superiores.”

Los derechos de propiedad en los océanos. Las opciones: cercamiento, 200 millas o mar libre

Sabemos de la importancia de que existan derechos de propiedad claramente definidos, pero en algunos casos esa definición no es sencilla, al menos por el momento teniendo en cuenta la tecnología actual. Uno de esos casos son los recursos marinos. Aquí se trata la evolución de la propiedad de estos recursos.  CESifo Working Paper No. 10567: “Property Rights to the World’s (Linear) Ocean Fisheries in Customary International Law”, por Scott Barrett, Lenfest-Earth Institute Professor of Natural Resource Economics; Columbia University School of International and Public Affairs: https://www.cesifo.org/DocDL/cesifo1_wp10567.pdf

“Modelo el océano como un conjunto de líneas dispuestas dentro de un marco bidimensional y muestro cómo la Zona Económica Exclusiva surgió como un equilibrio en el derecho internacional consuetudinario. Encuentro que la costumbre codifica el eficiente equilibrio de Nash de cercamiento para las pesquerías cercanas a la costa. Para las pesquerías altamente migratorias y de alta mar, el cercamiento es ineficiente y el derecho consuetudinario apoya un régimen de “mar libre” más eficiente. El modelo también identifica el desencadenante de cambios en los derechos de propiedad y la razón por la que la elección de un límite particular, como la actual zona de 200 millas, es arbitraria. En un mar regional asimétrico, encuentro que el alcance de la ZEE está determinado por el poder relativo de los estados costeros y de aguas distantes, y no necesita ser eficiente. Finalmente, encuentro que las propuestas para nacionalizar los mares o prohibir la pesca en alta mar no son eficientes ni sustentables como equilibrios en el derecho consuetudinario.”

Increíble, la OMC se felicita de llegar a un acuerdo sobre los subsidios a la pesca «ilegal, no informada o no regulada»

Es increíble, la OMC se felicita de haber alcanzado un acuerdo internacional para reducir los subsidios a la pesca “ilegal, no informada o no regulada”. Es decir que los estados incluso subsidiaban una actividad que para ellos mismos era ilegal.

Los burócratas internacionales son una casta en sí misma: tienen altos sueldos, viven y se reúnen en los mejores lugares del planeta y, supuestamente, logran algo. La OMC se vanagloria de haber alcanzado el segundo nuevo acuerdo desde su creación en 1995, uno que busca hacer algo debido a los malos resultados de las políticas públicas estatales en la pesca. Hay dos objetivos que se contradicen: por un lado los estados subsidian a la pesca, por otro dicen proteger los recursos naturales. Pero está claro que si se subsidia la pesca habrá más pesca que si no se lo hiciera y más se arriesgan los recursos comunes en el mar.

Robert Schuman Centre for Advanced Global Governance Programme-488 WORKING PAPER “Managing Externalities in the WTO:  The Agreement on Fisheries Subsidies”, por Bernard M. Hoekman, Petros C. Mavroidis, y Sunayana Sasmal: https://cadmus.eui.eu

“Las conversaciones de la OMC sobre los subsidios a la pesca se remontan a 2001, ya que formaban parte de la Agenda de Desarrollo de Doha.2 La ronda de Doha fracasó en 2008, pero los miembros de la OMC continuaron con las negociaciones sobre los subsidios a la pesca. El AFS refleja una decisión de los ministros de recolectar una “cosecha temprana” sobre un tema en el que hubo consenso: la prohibición de subsidios para la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR)3 y la captura de poblaciones sobreexplotadas. Resultó imposible en la MC12 acordar disciplinas sobre subsidios que contribuyen a la sobrecapacidad o la sobrepesca.4 Las negociaciones sobre tales subsidios se dejaron para el futuro. Para incentivar a los miembros a completar el trabajo, se incorporó una cláusula de extinción que hace que el AFS sea provisional. Si no se negocian disciplinas integrales en materia de subvenciones en un plazo de cuatro años a partir de la entrada en vigor del AFS, el acuerdo caduca (artículo 12 del AFS). El AFS es importante porque aborda el uso de un instrumento de política que puede tener consecuencias adversas significativas para los bienes comunes globales (Banco Mundial, 2017). Una implicación es el reconocimiento de que los efectos indirectos de las políticas transfronterizas se extienden más allá de las preocupaciones económicas (competitivas) e incluyen efectos ambientales. Alrededor del 60 % de los 35 000 millones de dólares estadounidenses estimados en subvenciones que se proporcionan anualmente a la pesca en todo el mundo estimulan el exceso de capacidad mundial de las flotas y la sobrepesca (Sumaila et al., 2019). Aunque el AFS solo cubre un subconjunto de los subsidios a la pesca dañinos, muchos miembros de la OMC brindan subsidios a las flotas pesqueras que practican la pesca INDNR, a través de medidas como el apoyo a la construcción naval y exenciones de impuestos para el combustible. Los subsidios a la pesca son solo un ejemplo, aunque importante, de una política económica nacional que genera efectos secundarios negativos a nivel internacional. Debido a que el uso de subsidios se ha convertido en una fuente importante de tensiones comerciales, la reforma de las normas de la OMC en esta área es una prioridad para muchos países. Como el primer acuerdo de la OMC posterior a 1995 que trata sobre subsidios5, el AFS proporciona una idea de hasta qué punto los miembros de la OMC están dispuestos a abordar las debilidades del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC).”

 

Pesca: la regulación está desde hace casi 20 años, es mucho mejor que lo actual, pero no se aplica todavía

Un interesante estudio sobre la pesca en la Argentina, por Ignacio Carciofi, recoge un tema relacionado con los derechos de propiedad en los recursos pesqueros y la asignación de cuotas individuales. El tema lo he tratado en el Cap. 15 de El Foro y el Bazar, con una visión muy cercana a la del autor, quien en su introducción señala:

“A fines de la década del 90 Argentina adoptó un modelo de manejo pesquero basado en cuotas individuales y transferibles de captura  (CITC). Desde el punto de vista de su concepción, dicho sistema de cuotas es valorado positivamente por la literatura especializada en la materia. Paradójicamente, la implementación práctica de este esquema regulatorio, describió un largo proceso de marchas y contramarchas. Las demoras en la aplicación de una regulación efectiva obligaron a la sanción de un régimen de emergencia pesquera a principios del año 2000 que dispuso una reducción severa de las capturas, especialmente de la Merluza Hubbsi o Merluza Argentina.

Transcurridos casi quince años desde la decisión inicial, recién a partir de los últimos tres años habría indicios    firmes de su implementación a  partir de la Resolución Nº1 del Consejo Federal Pesquero (CFP) de enero del 2013 que sintetiza en un texto ordenado las disposiciones previas y su lectura revela el conjunto de la arquitectura de regulación  aplicable. Esta nota se concentra en los aspectos conceptuales y argumenta que las CITCs, si son aplicadas de manera adecuada, pueden ser una herramienta           para un aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros.”

El trabajo está disponible aquí: http://fcece.org.ar/wp-content/uploads/2016/12/sde41.pdf?medium=EmailMarketing&Source=DualMail&Campaing=cece260117

Al respecto, parte de lo que digo en el libro:

Un sistema de cuotas transferibles consta, en primer lugar, de un límite general de captura de una determinada especie en cierta región. Esta cuota se establece según un criterio científico, para permitir la explotación, pero al mismo tiempo garantizar su preservación; es decir: la cuota total ideal sería aquella que permite la mayor captura, sin reducir las posibilidades de explotación futura. Una vez establecida, se divide la cuota y se asignan “derechos de pesca”: algo así como un derecho de propiedad sobre la pesca de una determinada cantidad. Estos derechos son necesarios para que los pescadores puedan capturar la especie, hasta el límite que su cuota particular establece; también pueden ser transferidos mediante compra, venta o alquiler. Se ha identificado ya la existencia de 121 pesquerías administradas con sistemas de cuotas transferibles (Costello et al, p. 1629), que mostraban un porcentaje igual a la mitad de “colapsadas” respecto a las que no eran administradas con estos sistemas, reflejando que no solamente permitirían una mejor protección del recurso, sino que también estarían logrando recuperar algunas, ya que las cuotas se suelen aplicar cuando es evidente el colapso.

Los precios que surgen de esas transferencias generan importante información respecto de las condiciones actuales y futuras de la especie y su valoración por los consumidores. Uno de los ejemplos más exitosos de esta política pública es Nueva Zelandia. Allí, el ministerio respectivo inicia todos los años una serie de consultas para evaluar la información relacionada con el posible stock de las especies que se han de capturar, incluyendo tanto a pescadores comerciales como a no comerciales, en particular maoríes. Las cuotas se definen como un porcentaje sobre la cuota total y, lo mismo que los derechos de emisión, pueden asignarse inicialmente en forma gratuita, reconociendo los porcentajes de captura que cada pescador alcanzara hasta el momento o vendiéndolos en subasta.

Incluso hay experiencias que muestran una combinación del sistema de cuotas transferibles con el manejo comunitario. Es el caso de The Challenger Scallop Enhancement Company, una organización autónoma y autoregulada que administra la pesquería más importante de vieiras en el país (Arbuckle 2000).

A ver quien pesca la Copa America, o sobre el tema de los derechos de propiedad de la pesca en Chile

La Copa América en Chile ha puesto el foco de atención en ese país. Quisiera ahora comentar un tema poco mencionado en las noticias, referente al desarrollo de la pesquería en ese país. El diario La Tercera comenta una noticia relacionada con la decisión de la mayor empresa productora de salmón del mundo, la noruega Marine Harvest (“Marine Harvest reestructura negocio en Chile”, 30/6/2015). Se refiere a la situación de corto plazo en el mercado, pero quisiera relacionar esto con el tema de los derechos de propiedad sobre la pesca. Al respecto, esto digo en el libro:

Acuacultura

La pesca es un buen ejemplo de los problemas a los que se enfrentan las políticas públicas y las distintas alternativas de regulación y mercados que pueden considerarse. Se estima que, como resultado del mal manejo estatal de las pesquerías en los últimos cincuenta años, muchas están colapsadas o en serio peligro (Costello et al 2008). Se considera “colapsada” a una pesquería cuando su producción es un 10% inferior al máximo alcanzado. Según esta definición, el 23% de las pesquerías estaban en esta condición el año 2003. Extrapolando esta tendencia, el 100% de las mismas lo estarían en el año 2048 (p. 1679). Los problemas de acceso común a un recurso no son nada nuevos, y distintas sociedades han desarrollado soluciones que es necesario estudiar y tener en cuenta.

Una institución evolutiva de larga data es la administración conjunta de un recurso, particularmente aplicada en las pesquerías costeras. En el noroeste de Brasil, por ejemplo, los pescadores demandan y sostienen un acceso exclusivo a ciertas áreas del mar, que denominan pesqueiros, y se encargan de controlar que no ingresen a pescar quienes no pertenecen al grupo “propietario”. Estos derechos incluso se transmiten como “herencia” por medio de largos periodos de aprendizaje y tutoría. Se han encontrado estructuras de este tipo en lugares tan dispares como la costa de Maine, en Estados Unidos, Newfoundland, en Canadá, o en las islas del Pacífico (Cordell 1989, p. 4), y tan diversas como arreglos informales, comunales o de posesión privada. En estos sistemas de propiedad de facto encontramos todas sus características: sus miembros controlan el recurso, dividen su acceso y una tasa de extracción, impiden su explotación por quienes no son miembros del grupo y defienden su organización.

En particular florecen en el Pacífico. En Vanuatu, por ejemplo, se multiplicaron a partir de 1990, con arreglos comunitarios que son asegurados por las autoridades de las villas locales, no por el Departamento de Pesca, que es el que los ha alentado. Lo mismo ocurre en Samoa, en las islas Cook, Fiji, Palau e incluso en Hawaii, en la comunidad de Ho’olehu Hawaiian Homesteads, en la isla de Moloka’i.

Son estructuras que han evolucionado en largos periodos, adaptándose a las culturas locales, e incluso estas, desarrollándose para facilitar el funcionamiento de estos sistemas. Los pescadores son capaces de establecer zonas de pesca, pese a que no se puede “alambrar” el mar. En verdad, cuando muchos de estos lugares fueron colonizados, tales arreglos institucionales fueron reemplazados por la doctrina jurídica de la “apertura de los mares” para todos los que quisieran aprovecharlos, una doctrina de larga data en Occidente. Pero esa apertura abría las puertas para el acceso irrestricto y los convertía en la “tragedia de los comunes”.

Estos arreglos institucionales pueden funcionar en espacios geográficos relativamente pequeños, con características que permitan su delimitación y con especies no migratorias. Cuando estas características están presentes —por ejemplo en el caso de especies con alta migración—, este tipo de control no es eficaz.

En este caso, hay dos tipos de soluciones novedosas. La primera de ellas es la piscicultura. Esta tecnología, que en verdad tiene también una larga tradición, ha permitido en las últimas décadas resolver el problema del acceso irrestricto. Es, en realidad, una “tecnología institucional”, ya que permite el establecimiento de claros derechos de propiedad y, por lo tanto, genera el incentivo para multiplicar la especie, no para acabarla. En términos simples, se trata de un sistema de “alambrado” en el agua, que permite la exclusión de los no propietarios y donde el inversor espera “multiplicar” los peces para “cosechar” un cierto número en vistas a su comercialización.

Dentro del ámbito de la piscicultura, además, tenemos dos posibilidades que reflejan una más fuerte o más débil definición de derechos de propiedad. En el primer caso se construyen grandes piletones donde se crían y cosechan determinadas especies. Esta simple tecnología ha logrado establecer el derecho de propiedad sobre el recurso y, entonces, su propietario se encarga de multiplicarlo. Las externalidades han sido internalizadas y tanto los costos como los beneficios recaen directamente sobre el propietario. En el segundo, se delimita con redes determinadas zonas en ríos o mares y dentro de ellas se cultivan y cosechan las especies. Aquí ha mejorado la definición del derecho de propiedad debido a que se establece la “exclusión” sobre los peces para los no propietarios, pero no llega a internalizar todas las externalidades ya que esas exclusiones que establecen las redes se encuentran en la propiedad común del agua, que fluye de unas a otras. Esto ha generado problemas de externalidades como los casos de contagio de ciertas enfermedades de unos productores a otros, tal el caso de la producción de salmón en Chile. No obstante, es necesario destacar que, al margen de estos problemas, la asignación del derecho de propiedad ha generado una industria que procesa miles de toneladas.

 

Depredación y derechos de propiedad en la pesca: resultados de las cuotas individuales transferibles

Comenté en un post anterior acerca de la gran promesa que ofrece la acuacultura para evitar la depredación de los peces, ya que permite establecer derechos de propiedad sobre el recurso. No todas las especies, sin embargo, pueden ser “criadas” de esta forma. En esos casos, algunos autores proponen la generación de seudo-derechos de propiedad en la forma de cuotas de captura. Esto funciona así: se define el total de captura de una determinada especie para un año, de forma tal que se reproduzca con normalidad y no se vea depredada, y luego se asigna es cuota dividida entre los pescadores o empresas de pesca. En un artículo de Jonathan Adler y Nathaniel Stewart publicado en la revista Regulation, comentan el tema: http://object.cato.org/sites/cato.org/files/serials/files/regulation/2014/4/regulation-v37n1-1.pdf

Pesca

Primero comentan el fracaso de la regulación de la pesca: “Las licencias y otras restricciones a la entrada limitan el número de pescadores pero no controlan la intensidad de su esfuerzo. Límites a la pesca total o por salida, aun cuando se los combina con la cantidad de barcos, no evitaron la sobrepesca en la pesca de peces de coral en el Golfo de México. Las restricciones sobre ciertos equipos de pesca alentaron a los pescadores a invertir en más barcos o equipos para compensar por esas restricciones. La reducción de las temporadas de pesca los incentiva a aumentar su trabajo dramáticamente durante la temporada”. La pesca del ‘halibut’ fue reducida a 2 días, la del cangrejo en Alaska a 3: los pescadores aumentan la cantidad de barcos para pescar más esos días. “Esto no solo es ineficiente, resulta que toda la pesca de halibut llega al mercado en unos pocos días.”

Ahora sobre las cuotas:

“En 1976, Holanda e Islandia, dos importantes países pesqueros, introdujeron cuotas individuales para la pesca en el Mar del Norte de lenguado y arenque. Nueva Zelanda hizo lo mismo en 1986. Desde entonces, se han implementado programas basados en derechos, en distintos grados, en Australia, Canadá, Chile, Islandia, Namibia, Holanda, Sudáfrica y los Estados Unidos. Pero todavía son una pequeña proporción de toda la pesca mundial, solo el 2% de la captura global anual está cubierta.”

“Mientras que la carrera por pescar tiende a acortar la temporada de pesca, la seguridad que genera el derecho a la cuota permite a los pescadores extender sus temporadas, en promedio, de 63 a 245 días en los Estados Unidos. Y pueden acomodar sus inversiones en equipos a la magnitud de su cuota. La adopción de cuotas individuales en Estados Unidos incrementó los ingresos de los pescadores participantes. Sus ingresos por barco casi se duplicaron. Métodos más eficientes, temporadas más largas (que reducen la carrera frenética para pescar y también la pesca en condiciones peligrosas), redujo las tasas de descarte, aumentó el rendimiento y mejoró la calidad de la captura.”

“Con el tiempo, el éxito de las cuotas de pesca ha permitido que algunas pesquerías aumenten el límite total de pesca. En las estudiadas por Grimm et al, “las cuotas han aumentado un promedio de 13% a los cinco años de su implementación, y 19% diez años después.”

“Grimm et al, también encontraron evidencias que el avance hacia un sistema de cuotas individuales transferibles afecta a los procesadores en tierra. En condiciones de la carrera por pescar de las temporadas cortas, la industria procesadora estaba sobre-invertida en capital para manejar el aluvión de pesca en períodos cortos. Los programas de cuotas tienden a alargar y estabilizar las temporadas, permitiendo una capacidad de procesamiento más eficiente.”

También mencionan mejoras en la seguridad: “La mortalidad en la pesca de cangrejos en Alaska se ha reducido de más de cinco muertes por año a una sola en los últimos cinco años.”

 

Los diez grandes problemas ambientales. Ahora: la pesca comercial

En un post anterior comenté un interesante artículo titulado “Urgencias ambientales: los diez problemas que esperan solución”, donde se comentan los resultados de una investigación de la Fundación de Historia Natural Félix de Azara: http://www.lanacion.com.ar/1720041-urgencias-ambientales-los-diez-problemas-que-esperan-solucion y se los compara con los del informe del Índice de Calidad Institucional 2013, que también consideraba los principales problemas ambientales: http://www.libertadyprogresonline.org/2012/07/12/indice-de-calidad-institucional-2012/

Veamos ahora el tema de la pesca comercial:

Pesca comercial

Para la Fundación:

No se controla el cumplimiento de la veda de pesca de la merluza común, una especie con «síntomas de exceso de explotación», según admite la Sayds. La Merluccius hubbsi, la merluza de cola, la anchoíta y la caballa son las principales especies de pesca comercial (en 2011 se extrajeron 700.000 toneladas y se exportó por 1300 millones de dólares). Salvo la anchoíta, que está subexplotada, las otras especies, más el calamar, el langostino y la vieira, demandan medidas de conservación.

SOLUCIÓN: Elaborar un inventario nacional de las especies de valor comercial, revisar el estado de sus poblaciones, proyectar la captura aceptable por jurisdicciones y prohibir el uso de técnicas de pesca indiscriminada.

Informe ICI 2012:

La pesca marina industrial y artesanal ha aumentado notablemente en los últimos años. En algunos casos, el acceso ilimitado a los recursos ha producido depredación y agotamiento, a pesar de ser una actividad regulada por el Estado o tal vez precisamente por ello. Los Estados, capturados por intereses asociados a la actividad, empresas o sindicatos, no han sabido limitar la pesca para que resulte sustentable. En algunos países la introducción de “derechos de propiedad” por medio de Cuotas de Captura Transferibles y el notable desarrollo de la acuacultura (también una forma de establecer derecho de propiedad), han permitido evitar la tragedia y cada vez se cultivan más especies en cautiverio. Es más, se están desarrollando ya experiencias de rotación entre cultivos y cría de peces donde éstos fertilizan el suelo para la siembra, reducen el uso de agroquímicos y la labranza (p. ej, arroz y pacú, La Nación 31/3/12).