Políticas sociales en educación o salud: subsidio a la oferta o subsidio (¿privado?) a la demanda

Del Cap XVII

El subsidio a la oferta es ya tradicional: predomina en la mayoría de los países y se cuenta con una larga experiencia que permite evaluar sus resultados. La lógica de esta alternativa es la siguiente: existen personas que no pueden acceder a servicios básicos de educación, salud o vivienda, por lo que el Estado proveerá esos servicios, en muchos casos de forma gratuita. De esta manera, el Estado construye y administra hospitales, escuelas y viviendas, por ejemplo.

Pero el Estado no suele ser un buen administrador: sus funcionarios no tienen incentivos tan intensos como los del sector privado. En este, tanto las potenciales ganancias como las pérdidas actúan como un gran motivador para alcanzar la eficiencia; el premio puede ser importante, pero también es fuerte el castigo: los malos resultados llevarán a la pérdida del capital. En el ámbito público, es difícil implementar estos incentivos, ya que los funcionarios públicos no suelen ser remunerados con base a resultados, entre otras cosas por la dificultad de evaluar resultados cuando los servicios provistos no se “venden” y, por ende, no tienen precios que permitan el cálculo económico.

Por otra parte, con los objetivos de brindar un buen servicio en forma eficiente suelen mezclarse objetivos de otro tipo —políticos, por ejemplo—, que enturbian la tarea de los más eficientes profesionales a cargo de la gestión. El Estado termina entonces administrando grandes estructuras, muy poco ágiles y resistentes al cambio.

Por ejemplo, la educación pública universitaria es en Argentina tan costosa que le cuesta mucho más al Estado un graduado de lo que hubiera costado pagarle toda la carrera en una universidad privada, incluso entre las mejores del exterior. Si se divide el presupuesto universitario por la cantidad de graduados que habrá en el 2012 la cifra es de 52,386 dólares. Si se la divide, en cambio, por los inscritos, la suma es de 3,083 dólares, señalando los efectos de una política permisiva para el ingreso, que permite un influjo masivo en alumnos que luego desertan en una alta proporción (La Nación, 9/10/2011).

Existe una alternativa, que es esta: en vez de subsidiar a la oferta, subsidiar a la demanda. En lugar de administrar esas grandes estructuras burocráticas, administrar simplemente un sistema de subsidios a la compra de esos servicios en forma competitiva. Es decir: si los más necesitados no pueden acceder a salud, educación o vivienda, no se debe montar toda una estructura para ofrecer esos servicios, sino permitir que los usuarios los adquieran eligiendo entre distintos proveedores.

Veamos esto en un área tan fundamental para el progreso de los países como es la educación. Se presentan al respecto las alternativas de provisión de educación, que se muestran en el siguiente cuadro:

 

Cuadro 1: Alternativas de provisión de educación
Operadas por el gobierno →  

 

NO

Financiadas por el gobierno ↓
Escuelas públicas Escuelas charter
NO -.- Escuelas privadas

Autoeducación-tutores

Educación en la casa

 

Las escuelas públicas, como ya lo hemos comentado, se enfrentan a un serio problema de incentivos y, por lo tanto, no alcanzan a ser eficientes por más que se ensayen todo tipo de reformas. Los fracasos de la educación pública para los pobres están realmente bien documentados. Por ejemplo, un informe del organismo británico de ayuda al exterior, Oxfam, señala que “no se puede dudar del atroz estándar de la provisión de educación pública en todo el mundo en desarrollo” (The Probe Team 1999, p. 47). La Unesco informa que en ciertos lugares de África “los puntajes educativos basados en pruebas de elección múltiple son tan bajos que son casi al azar, lo que indica que asistir a la escuela tiene poco o ningún valor. En estas circunstancias, no es difícil ver por qué muchos hogares pobres consideran el gasto en educación [pública] como un mal uso de los escasos recursos” (Unesco 2005, p. 18).

El ausentismo docente es uno de los principales problemas. Una encuesta sobre los recursos disponibles en materia de educación en cuatro estados del norte de India tuvo resultados, al menos curiosos. Cuando los investigadores llegaron, sin anunciarse, a una gran muestra tomada al azar en escuelas gubernamentales, solo en la mitad de ellas había alguna “actividad docente” en marcha. En un tercio de las mismas, el director estaba ausente (World Development Report 2004, p. 24).

Y esto no ocurre solamente en India. En la edición 2005 de EFA Global Monitoring Report, de la Unesco se informa: “Encuestas al azar confirman en muchos países que el ausentismo docente sigue siendo un problema constante. La necesidad de tener un segundo trabajo, los estándares profesionales relajados y la falta de apoyo de las autoridades educativas son causas comunes”.

Si le sumamos al ausentismo el problema de la corrupción y los sobornos dentro de los sistemas estatales, la falta de compromiso y de preparación de los maestros, y la malversación de recursos, resulta fácil ver por qué a los expertos en desarrollo no les extraña encontrar opiniones similares sobre los problemas de la educación estatal para los pobres. En su edición 2004 de World Development Report, el Banco Mundial lo llama “fracaso del gobierno”, con “servicios tan deficientes que sus costos de oportunidad sobrepasan los beneficios para la mayor parte de la gente pobre” (p. 113).

Sin embargo, los mismos expertos en desarrollo expresan que la única manera de progresar consiste en brindar más educación estatal, apoyada con miles de millones más de ayuda internacional. La edición 2004 de World Development Report concluye el hecho de que “los recursos de que se dispone en materia de educación han fracasado en la creación de una educación efectiva y al alcance de todos, no implica que la solución sea un enfoque radicalmente diferente” (p. 18).

Dadas estas circunstancias, parece razonable considerar otras alternativas para proveer educación. Es a las que se encuentran en los otros cuadrantes del gráfico anterior a las que se les ha prestado mayor atención en los últimos tiempos.