Samuelson y Coase sobre los faros, pero en realidad sobre los bienes privados y públicos y el papel del Estado

Con los alumnos de la UBA Económicas, vemos a Samuelson y a Coase en un debate central. Es sobre los faros, pero en verdad sobre los bienes públicos y el papel del Estado.

En cuanto a la provisión de bienes públicos, la respuesta casi inmediata es que deben ser provistos por el Estado, ya que el mercado sería incapaz de hacerlo. El caso típico, presentado por distintos economistas, es el de un faro, en relación con el cual la imposibilidad de excluir a quien no pague, una vez que la luz es emitida, daría como resultado una conducta de free rider, que trataría  de evitar el pago, dado que es imposible evitar que vea la señal de todas formas. El ejemplo aparece en John Stuart Mill, Henry Sidgwick y Alfred C. Pigou, con ese mismo argumento de la “no exclusión”, y reaparece en Paul Samuelson con otro adicional, según el cual no tendría sentido excluir a los que no pagan, ya que no hay congestionamiento en el servicio; es decir, no hay ningún costo extra, si un barco más observa la señal del faro para guiarse. En este caso no solamente sería improbable que el sector privado proveyera los faros, sino que, de poder hacerlo, no sería conveniente, ya que cada barco desincentivado para navegar por dichas aguas debido al pago del peaje por los servicios del faro, representaría una pérdida económica social

Conocida es la respuesta de Coase (1974) a este ejemplo, después de estudiar la historia de los faros en Inglaterra y demostrando que durante varios siglos fueron financiados y administrados por los dueños de barcos y emprendedores privados. Durante varios siglos, en Gran Bretaña, los faros fueron construidos y mantenidos por Trinity House (Inglaterra y Gales), los Comisionados de Faros del Norte (Escocia) y los Comisionados de Faros en Irlanda, cuyo presupuesto provenía del Fondo General de Faros, formado a su vez por los cargos que pagaban los armadores de buques. Esto en cuanto se refiere a los faros que ayudaban a la navegación general, ya que los faros de tipo “local” eran financiados por los puertos, que recuperaban los gastos en que incurrían mediante los cargos que hacían a quienes los utilizaban.

Había pocos faros antes del siglo XVII. Trinity House era una institución que evolucionó desde un gremio de navegantes en la Edad Media, que en 1566 obtuvo el derecho a proveer y regular las ayudas a la navegación, que incluyen, además de los faros, boyas, balizas y otras marcas.

Coase (p. 360) sostiene que “a comienzos del siglo diecisiete, Trinity House estableció faros en Caister y Lowestoft. Pero no fue sino hasta fines de ese siglo que construyó otro. Entretanto la construcción de faros había sido realizada por individuos particulares. De 1610 a 1675 Trinity House no construyó ningún faro nuevo. Por lo menos diez fueron construidos por individuos particulares”. Trinity House se oponía a estas iniciativas privadas, pero los particulares evitaban el incumplimiento del control de tal organización obteniendo una patente de la Corona, que les permitía construir el faro y cobrar el peaje a los barcos que supuestamente se beneficiaban del mismo.

La intervención de la “Corona” y el cobro de un “peaje” parece indicar la participación estatal, por más que el faro fuera construido por algún particular. Es decir: se necesitaría el poder estatal para tener la posibilidad de cobrar peajes, en forma coercitiva, a los barcos que transitaran por tal ruta marítima. Pero no era este el caso. Coase subraya que el particular presentaba una petición de los armadores y operadores de buques sobre la necesidad del faro, el beneficio que obtendrían con él y su voluntad para pagar el peaje, por lo que se trataba de una operación voluntaria y el Estado participaba simplemente porque se había adueñado de la autoridad para erigirlos, ya que el acuerdo entre armadores y operadores y el particular se podría haber realizado de todas formas, sin seguir obligatoriamente ese camino, pues los primeros aceptaban voluntariamente el pago y no actuaban como free riders.

He aquí un tema importante, ya que, según la teoría de los bienes públicos de Mill/Sigdwick/Pigou/Samuelson, todos buscarían su beneficio inmediato, consistente en no tener que pagar dicho peaje, sabiendo que, una vez que el faro estuviera allí, no podrían excluirlos de su uso, y que, actuando todos de esa forma, el cobro del peaje y la provisión privada serían imposibles. Sin embargo, esto no ocurría; evidentemente había otros elementos que llevaban a una conducta diferente, entre los cuales podemos destacar dos: un sentido de cooperación entre los armadores, aunque fueran competidores entre sí, o que no se le diera importancia al hecho de que algunos pasarían por allí y recibirían el servicio gratuitamente.

Buscando algún ejemplo más cercano en el tiempo y el espacio, ya vimos que los residentes de Buenos Aires no tienen que ir más lejos del río junto al que se asienta su ciudad. Allí, en el canal por el que el río Luján desemboca en el Río de la Plata, hay una serie de boyas con la inscripción “UNEN” y una numeración. Esta sigla significa “Unión Nacional de Entidades Náuticas”, que reúne a los distintos clubes náuticos privados. La provisión de esta señalización proviene de aportes voluntarios privados, que realizan estos clubes, y en definitiva de las cuotas sociales que pagan sus socios. No parece que estos actúen como free riders e incluso, si algún barco pasa por allí y no pertenece a ninguno de esos clubes, ello no constituye impedimento para que los demás se organicen, y provean y mantengan este sistema de señales. Y no solo eso: los mismos clubes tienen en sus entradas sobre la costa balizas rojas y verdes, con el obvio fin de ayudar a sus socios en la maniobra de entrada y salida, pero brindando también un servicio gratuito a quienes pasan por allí. Nuevamente, la existencia de estos free riders no frena o limita la provisión de tales servicios.

¿Habría más señales de ese tipo, si pudiera cobrar a esos free riders? Depende de con qué se lo compare: si es con una supuesta condición ideal, parecería que sí, y en tal caso esa comparación daría como resultado una “falla” del mercado, pero Coase y Demsetz (en Cowen, pp. 107-120) denominan a esto “el enfoque Nirvana”: es decir, algo así como comparar las imperfecciones de este mundo con el ideal del Paraíso, dado que lo que corresponde es comparar arreglos institucionales alternativos; en este caso, esta provisión voluntaria privada, con una posible provisión estatal. En el caso de las boyas UNEN mencionadas, su misma existencia es una demostración del “fracaso de la provisión estatal”, ya que los clubes lo han hecho ante la inacción pública al respecto.

Comenta Coase una historia de notable espíritu emprendedor, relacionada con el famoso faro de Eddystone, erigido en un peñasco, a veinte kilómetros de Plymouth. El Almirantazgo británico recibió un pedido para construir un faro y Trinity House consideró que era imposible; pero en 1692 el emprendedor Walter Whitfield hizo un acuerdo con Trinity House, por el que se comprometía a construirlo y a compartir las ganancias. Nunca llegó a construirlo, pero sus derechos fueron transferidos a Henry Winstanley, que negoció un acuerdo mejor: recibiría todas las ganancias durante los primeros cinco años y luego los repartiría en partes iguales con Trinity House, durante otros cincuenta años. Construyó primero una torre y luego la reemplazó por otra, cuya conclusión tuvo lugar en 1699, pero una gran tormenta lo destruyó en 1703, cobrándose la vida de Winstanley y de algunos de sus trabajadores. Dice Coase (p. 364): “Si la construcción de faros hubiera quedado solamente en manos de hombres motivados por el interés público, Eddystone hubiera permanecido sin faro por largo tiempo. Pero la perspectiva de ganancias privadas asomó nuevamente su horrible cara”.

Otros dos emprendedores, Lovett y Rudyerd, decidieron construirlo de nuevo, y el acuerdo se pactó en mejores términos: una concesión por noventa y nueve años, con una renta anual de cien libras y el cien por cien de las ganancias para los constructores. El nuevo faro se completó en 1709 y operó hasta 1755, cuando fue destruido por un incendio. La concesión, que tenía todavía unos cincuenta años por delante, había pasado a otras manos y los nuevos propietarios decidieron construirlo nuevamente, para lo que contrataron al mejor ingeniero de esos tiempos, John Smeaton, que completó una nueva estructura de piedra en 1759, que se mantuvo operando hasta 1882, cuando fue reemplazado por una estructura nueva, elaborada por Trinity House.

Según Coase, un informe del Comité de faros de 1834 reporta la existencia de cuarenta y dos faros en manos de Trinity House, tres concesionados por ella a individuos, siete concesionados por la Corona a individuos particulares, cuatro en manos de propietarios según distintos permisos, un total de cincuenta y seis, de los cuales catorce estaban en manos privadas, amparados por distintos acuerdos de propiedad. Trinity House, recelosa de la competencia, y argumentando que bajo su égida los peajes serían más bajos, terminó consiguiendo el monopolio de los faros y todos quedaron bajo su órbita.

En una respuesta directa a Mill, Sidgwick, Pigou y Samuelson, Coase concluye: “… los economistas no deberían utilizar los faros como un ejemplo de servicio que puede ser provisto solamente por el Estado. Pero en este trabajo no se intenta resolver la cuestión de cómo debería organizarse y financiarse el servicio de faros. Eso deberá esperar estudios más detallados. Entretanto, los economistas que deseen señalar un servicio como mejor provisto por el Estado, deberían utilizar un ejemplo que tenga más fundamento” .