Con los alumnos de la materia Economía e Instituciones vemos algunas de las conclusiones normativas del Public Choice, en particular propuesta para limitar el oportunismo político. Aquí van solamente dos:
1. Límites al déficit fiscal
Se impone una prohibición o límite al déficit fiscal. En el primer caso no puede gastarse más de lo que ingresa, pero el Estado, como cualquier empresa, se maneja con un presupuesto anual que se espera cumplirá. Si el dinero recaudado no alcanzara a cubrir el gasto presupuestado, el Estado terminaría sin cumplir algunos contratos y paralizando ciertos servicios. Para evitar esto, se impone la necesidad que el presupuesto presentado para su aprobación no tenga déficit, luego puede haber algún desvío si durante el transcurso del ejercicio fiscal los ingresos o los gastos difieren de lo presupuestado. Para que la prohibición de déficit tenga alguna credibilidad ese límite al desvío debe ser pequeño y también considerarse un mecanismo para que sea compensado. Es decir, si el ejercicio termina con déficit podría pensarse en que ese exceso se cubrirá en el ejercicio siguiente, o que si termina con superávit, pasa a formar una reserva que sirva para cubrir desvíos negativos en el futuro.
En cuanto a establecer un límite al déficit fiscal, se lo suele hacer en relación al PIB. Así, por ejemplo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, parte del Tratado de Maastricht, establece un límite del 3% del PIB para los países miembros de la Unión Europea, un nivel superior impone la obligación de medidas correctivas. Argentina, promulgó una ley de “déficit cero” el 30 de Julio de 2001, pocos meses antes de que se desatara la peor crisis de su historia.
En este último caso la norma fue aprobada cuando ya era demasiado tarde. Pretendía ser más una señal que generara confianza en los mercados para que éstos siguieran financiado la renovación de la deuda argentina. En el primero, su incumplimiento por los países más importantes de Europa no generó suficiente credibilidad para las sanciones y no extraña que luego se desatara en la región una profunda crisis fiscal (2010-11) .
Una diferencia importante entre una y otra que analizaremos en mayor detalle adelante es el nivel constitucional de la norma. En el caso argentino era una ley aprobada por el Congreso, en el de la Unión Europea formaba parte de un tratado internacional. Algunos autores sostienen que cuanto más alto el nivel constitucional, mayor impedimento será para las conductas que se quieren evitar (mejor una ley a un decreto presidencial, mejor una cláusula constitucional a una ley, mejor un tratado internacional a una cláusula constitucional), pero la experiencia europea muestra que esto no es necesariamente así. Todo depende de dónde se encuentra el mayor poder de control sobre el cumplimiento de la norma. En el caso europeo, el tratado imponía un límite relativamente estricto pero con pocas posibilidades de control, generando un incentivo por parte de ciertos países a actuar como free riders de los esfuerzos de los demás. Ellos obtenían los beneficios de las garantías de estabilidad generadas por la UE, pero aplicaban políticas fiscales irresponsables con las que nunca podrían haber generado tal credibilidad por parte de los acreedores que financiaron esos déficits. El control más fuerte puede estar en manos de los votantes, como veremos en el punto 3.
La obligación de no incurrir en un déficit fiscal no necesariamente genera una restricción en el crecimiento del gasto público, ya que se lo puede aumentar al mismo tiempo que se aumenta la presión impositiva e igualmente se cumple con el requisito, y el Estado termina así llevándose una mayor parte de la riqueza producida por los ciudadanos. Para evitarlo se han propuesto límites al crecimiento del gasto y a la creación de nuevos impuestos o el aumento de las tasas de los existentes.
2. Límites al crecimiento del gasto público
En este caso se establece un límite a su crecimiento, normalmente asociado a la evolución del PIB. Podría establecerse un límite algo por encima del crecimiento del PIB si se quiere que el gasto aumente en relación a ese indicador, igual para que se mantenga o menor para que se reduzca.
Límites al endeudamiento
Estos límites pueden ser de dos tipos. Como en el caso del Tratado de Maastricht, se puede establecer un tope al endeudamiento total, en este caso del 60% del PIB. Tendrá que incluir, por supuesto, algún mecanismo de control y sanciones por incumplimiento. El otro puede ser como el que existe en los Estados Unidos, donde el Congreso establece un límite sobre el monto total de la deuda permitida —esto es una cantidad de dólares, no un porcentaje sobre el PIB—, techo que, cuando se alcanza, no puede ser superado: el Gobierno no puede emitir más deuda, a menos que sea modificado por el Congreso.
No obstante, la imagen siguiente es bastante clara respecto a la capacidad de este mecanismo para imponer algún tipo de límite, cuando la voluntad política y el control de los votantes no existen (Boaz 2011):
Otra forma de restringir el endeudamiento se refiere a su proceso de aprobación, entre los que se encuentra la que demanda que toda emisión de deuda sea aprobada por los votantes en un referéndum o por mayorías parlamentarias especiales, hasta llegar a la prohibición constitucional absoluta (Kiewiet y Szakaly 1996). Otra alternativa, aplicada por algunos gobiernos regionales en España, es limitar el plazo del endeudamiento de tal forma que se permita solamente el de corto plazo, lo que significa que la deuda debe ser cancelada dentro del propio ejercicio presupuestario. Kiewiet y Szakaly (1996), consideran que entre los estados en los Estados Unidos, veintiuno demandan la aprobación por referendo y doce por mayorías especiales, que pueden estar conformadas por tres quintos o cuatro quintos de los representantes.
No obstante, estos autores estiman que los gobiernos buscan, y muchas veces encuentran, diversos caminos para eludir esas restricciones, como, por ejemplo canalizar el endeudamiento por agencias estatales especiales que no están sujetas a ese tipo de control. ¿Sería efectivo un límite a través del voto popular emitido en referendo? Se puede argumentar que los votantes estarían predispuestos a aprobar el endeudamiento, porque disfrutarían del gasto ahora y lo terminarían pagando futuros votantes. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que no actúan de esa forma y tienden a rechazar el endeudamiento.
Los Estados que tienen más de un control muestran menores niveles de endeudamiento, siendo el referendo popular mediante el voto el que mayor éxito muestra, junto con la prohibición total.
(En realidad este comentario corresponde a la sesión 6, en cuyo post publiqué, por error, el comentario que debería corresponder a la sesión 8)
RESUMEN DEL TEXTO
La existencia de unas instituciones de calidad es importante para reducir los problemas que suelen presentarse como «fallas de mercado» y «fallas de la política». Las primeras pueden reducirse mediante la eliminación de barreras –legales y administrativas– que limitan artificialmente la competencia, así como mediante la asignación y definición de derechos de propiedad y la reducción de costos de transacción. Las segundas, mediante la introducción de ciertos mecanismos tales como normas presupuestarias restrictivas, constituciones cortas y sencillas, sistemas descentralizados, etc.
Se suele decir que existen una serie de bienes y servicios, denominados «bienes públicos», que el mercado no puede proporcionar de forma óptima, por presentar estos condiciones de no exclusión y no rivalidad y que, por tanto, debe proporcionar el Estado. En algunos casos, incluso, se dice que un bien es público simplemente porque lo ha proporcionado el Estado durante un tiempo más o menos dilatado.
Sin embargo, la historia nos muestra numerosos casos en que bienes que se calificarían como públicos han sido provistos por el mercado. Si algo es valorado por el consumidor, el emprendedor trata de buscar formas de producirlo que resuelvan los problemas de los bienes públicos como, por ejemplo, ligarlos a un bien privado. Antes de asumir que todo bien o servicio en el que se aprecien condiciones de no exclusión y no rivalidad tiene que ser provisto por el Estado se debería, como mínimo, estudiar si pueden existir soluciones voluntarias para su previsión.
TEMAS NOVEDOSOS O IMPORTANTES
1. Teorema de Coase: «con bajos costos de transacción o en ausencia de los mismos, las partes llegarían a concretar acuerdos mutuamente satisfactorios para internalizar las externalidades, sin importar a quién se asignara el derecho, y el recurso sería destinado a su uso más valioso».
2. La asimetría de información puede resolverse mediante garantías, certificados de terceros, marcas, intermediarios, sistemas de evaluación y reputación –Internet está haciendo posible mejoras significativas al respecto–, etc.
TRES PREGUNTAS AL AUTOR
1. En el texto se dice que «Aquellos grupos que tienen éxito en desarrollar las pautas que mejor permiten las interacciones en la sociedad crecerán y desplazarán a otros grupos, o estos aprenderán de los anteriores copiándolas». ¿Qué papel cree que pueden tener en este proceso las diferencias en la natalidad en distintos grupos? ¿Podría ser que grupos con peores normas de interacción social pero mayor natalidad acabasen siendo más exitosos a medio plazo que otros con mejores normas y menor natalidad?
2. ¿Hasta qué punto son soluciones voluntarias los casos descritos de organizaciones informales de administración de justicia en ciertos barrios informales? ¿Son elegidos y aceptados explícitamente por las partes afectadas o más bien impuestos a los mismos por la comunidad –de forma parecida a como se eligen los órganos de gobierno del Estado–?
3. El metaestudio de Peter Kurrild-Klitgaard y Niclas Berggren citado en el texto concluye, entre otras cosas, que la democracia directa fomenta el crecimiento económico. ¿No podría ser que esta correlación fuese espuria? La sociedad suiza se preocupa mucho por el control del gasto público pero, en poblaciones con menor aversión a los impuestos, ¿no podría la democracia directa conducir a un mayor gasto al concentrar beneficios y distribuir costes –y, por tanto, propiciar una mayor participación en la votación de los pocos muy beneficiados respecto de los muchos poco perjudicados–?
Una vez se desechó el mandato imperativo nos enfrentamos a un problema de agencia en el plano político, ¿podemos conseguir que el representante o gobernante electo mantenga sus compromisos o estamos destinados a que vaya por libre? Probablemente, salvo retornar a tiempos pasados, tengamos que asumir que el político seguirá sus preferencias por lo que conviene limitar su poder de actuación. La separación de poderes constituye un gran ejemplo de esto, desde el punto de vista económico eleva los costes de transacción dificultando mucho que se puedan hacer cambios regulatorios para beneficiar a determinadas empresas o sectores. El problema de agencia también se puede reducir a través de la democracia directa aunque no está exenta de riesgos ya que la pregunta puede ser tendenciosa. Otra solución que limita al poder pueden ser los acuerdos de inversión que obligan a los Estados a someterse a un tribunal arbitral independiente en caso de actuar de forma incorrecta.
Igual que se puede someter al Estado a tribunales independientes cada vez asistimos en mayor medida a una huida del Estado en el comercio internacional, se habla de una nueva lex mercatoria que tiene unos jueces (los árbitros, por lo general abogados) que resuelven en función de sus conocimientos y presenta facilidades de ejecución de la decisión, en muchos caso superior a las sentencias judiciales. La caducidad de las leyes puede ser una buena solución para evitar la maraña regulatoria en la que vivimos actualmente. En la misma línea convendría recordar aquella frase no taxation without representation que implicaría que el poder ejecutivo no puede actuar hasta que no se aprueben presupuestos nuevos en vez de optar por prorrogar los de años pasados.
¿Qué sistema electoral cree que presenta mejores incentivos para el político?
¿Cree que los límites constitucionales sirven para detener al poder?
¿Cree que se debe permitir la reelección indefinida o limitarla?
RESUMEN
Los principales instrumentos de limitación del poder político se desarrollaron bajo el concepto de ‘republica’ o ‘democracia limitada’, de donde surge el dilema del poder como garante de los derechos de la ciudadanía frente a su limitación frente a abusos.
Algunos instrumentos limitadores fueron las ‘cartas de derechos’ y la separación de poderes. Un tipo es la separación vertical de poderes en las confederaciones (débil gobierno central) y federaciones (la ley federal se impone sobre y entre los estados) y un límite último al abuso de poder es la revolución.
Las medidas para limitar el oportunismo político buscan reducir el endeudamiento estatal, la discrecionalidad en la política monetaria o la permanencia en el poder, pero también aumentar la competitividad del proceso electoral y hasta limitar el volumen normativo estatal. Para la limitación de ‘lobbies’ se propone su regulación estatal, permitir la competencia entre ellos e incluso liberalizar la regulación que da origen a su creación en primera instancia.
Dentro de los modelos más generales de orden social para limitar el poder estatal, para Hayek deben predominar las normas de origen evolutivo cultural y espontáneo; Buchanan busca ajustar los niveles de mayorías necesarias para lograr la unanimidad; Frey propone un federalismo de jurisdicciones superpuestas en competencia y sin asignación geográfica, en el que se basan Rothbard y Friedman, pero mediante agencias privadas (doctrina ‘libertaria’).
TEMAS NUEVOS
-Modelos de orden social para limitación del intervencionismo estatal
PREGUNTAS
-Creo haber entendido que la descentralización del poder estatal sería en todo caso muy costosa. ¿Existe algún trabajo acerca un potencial proceso descentralizador del Estado actual y cuál se prevé el principal camino crítico?
– Las confederaciones aparentemente devinieron con el tiempo en federaciones, lo que puede interpretarse como un proceso natural de expansión del poder central. Si la federación retiene el poder legislativo, ¿no es éste un instrumento clave que condena al fracaso cualquier ataque para limitar su poder? ¿Debe quizá limitarse la competencia normativa a unas supuestas funciones mínimas de aseguramiento de los derechos básicos de los ciudadanos?
La política como se ha estudiado tiene sus fallas, la calidad institucional, dependerá pero si influenciará en el hecho de cómo puede llegarse a limitar el llamado oportunismo político, y evitar de esta manera que los gobernantes hagan lo que desean a placer.
Se han propuesto distintos modelos o maneras para limitar estas fallas de la política, tales como límites al endeudamiento, a nuevos impuestos a discrecionalidad, control a la emisión de moneda.
TEMAS NUEVOS:
Proposición de elección de representantes por sorteo, utilizado por primera vez en Atenas.
Diferencia entre federación (gobierno central débil) y confederación (gobierno central fuerte).