Archivos Mensuales: marzo 2018

Cuando la ayuda social, incluso con fondos públicos, no era politizada ni se demandaba en las calles: la Sociedad de Beneficencia

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A fines de 1855 establece una casa correccional de mujeres. En 1871 la Sociedad funda el Asilo de Huérfanos debido a los estragos que causó la epidemia de la fiebre amarilla en Buenos Aires. El 7 de febrero de 1873 abre el Asilo de la Pobreza y el Trabajo que estaba destinado a “la instrucción y mejora de las huérfanas indigentes de más de doce años, y de las adultas condenadas por el juez correccional”.

“Para establecerlo -decían las damas de la comisión fundadora, señoras De Sacriste, Elortondo, Lavalle y Castro- apelamos al auxilio del público, recolectando donativos en la ciudad y en varios pueblos de campaña, levantando suscripciones, organizando rifas, y consiguiendo así algunos fondos aumentados por el producto de una función teatral. Todo ello dio muy cerca de 450.000 pesos moneda corriente, de los cuales 230.000 se invirtieron en refaccionar una casa alquilada en Almagro, y en adquirir -agregan las señoras- sesenta camas completas, cincuenta y tres mesas de noche, cuatro grandes mesas de comedor, ocho bancos, sillas, ropas, calzado, loza, cubiertos, lámparas de kerosene, cocina económica, y batería suficiente para ciento cincuenta personas, máquinas de lavar, de coser y otros objetos.” (Correa Luna, 1923, p. 205)

El 19 de abril de 1875 se instala el Hospital de Niños, que luego en el año 1896 fuera trasladado y ampliado en el terreno que ocupa actualmente (hoy Hospital Dr. Ricardo Gutiérrez), luego una escuela para ciegos en el Asilo de Huérfanos y gracias a las donaciones de Videla Dorna y Drysdale, se inaugura el Hospital de Mujeres, llamado Hospital Rivadavia. En 1888 organizan el primer corso de Carnaval para recaudar fondos para el Hospital de Niños.

Desde 1880 hasta mediado del siglo XX, la Sociedad de Beneficencia continuará desarrollando una vasta obra, tratando de ubicarse siempre de manera ventajosa en relación con el financiamiento estatal pero controlando privadamente el destino de los fondos.

A pesar del financiamiento estatal, la Sociedad de Beneficencia contó con el apoyo de donaciones privadas, legados, y organizó actividades de recaudación de fondos. Aunque el aporte privado fue, en términos relativos, inferior al público, no por ello puede decirse que fuera escaso. Incluso en algunos casos (1907, 1911), los primeros fueron mayores que los segundos. Cabe señalar la dificultad en la estimación de los aportes privados, debida que las donaciones privadas contempladas en el presupuesto de la Sociedad se referían solamente a las realizadas en efectivo. Según diversas fuentes, la Sociedad de Beneficencia recibió también importantes tierras, campos y otros inmuebles de manos privadas.

Los aportes privados se canalizaron a través de distintas formas. Por una parte, de las familias tradicionales a partir de legados o donaciones que contribuyen a diversas obras de la sociedad, generalmente entregando su aporte con un propósito específico (el equipamiento de un hospital, la construcción de un asilo, etc.). Como ejemplo de esto Passanante (1995, p. 26) señala:

“… Gath & Chaves Ltda. remitió desde el año 1927 vales y víveres para repartir entre los pobres que socorre la Sociedad; Harrod’s Ltda. hace la misma donación. La sociedad anónima de la confitería El Águila, en 1934 donó golf miniatura para el Asilo de huérfanos y la librería católica Noel entrega una biblioteca movible con 230 volúmenes con destino al Instituto de la Maternidad…”.

Afirma la autora que existen registros de donaciones de honorarios efectuadas por hombres de destacada actuación pública y política. Cabe citar como ejemplo el caso de Leandro N. Alem, quien donó sus dietas de diputado en 1879; Lucio V. López, quien hace lo mismo en 1880; el presidente Juárez Celman en 1884; Hipólito Yrigoyen de 1884 a 1902 dona su sueldo de profesor normal y entre 1916 y 1922 sus emolumentos presidenciales.

Las campañas de recaudación de fondos fueron de lo más novedosas: obras de teatro y conciertos a beneficio, campañas de recolección, loterías, donaciones empresarias e incluso la instalación de alcancías de hierro en los tranvías y coches de ferrocarriles que circulan por Buenos Aires.[1]

[1] El 14 de abril de 1892, el Diario La Prensa publicó que “se ha indicado a la Sociedad de Beneficencia la conveniencia de invitar a las empresas de tranways y de algunos ferrocarriles que llegan y entran a la Capital a instalar en los coches alcancías de hierro con el fin de recibir las donaciones con que se quisiera ayudar al fondo no siempre suficiente con que aquella dignísima asociación sostiene tantos y tan útiles establecimientos de caridad”. Passanante, María Inés, (1995), p. 28.

Calidad institucional y límites al oportunismo político: límites al déficit fiscal, al endeudamiento, al crecimiento del gasto

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Con los alumnos de la materia Economía e Instituciones vemos algunas de las conclusiones normativas del Public Choice, en particular propuesta para limitar el oportunismo político. Aquí van solamente dos:

1.            Límites al déficit fiscal

Se impone una prohibición o límite al déficit fiscal. En el primer caso no puede gastarse más de lo que ingresa, pero el Estado, como cualquier empresa, se maneja con un presupuesto anual que se espera cumplirá. Si el dinero recaudado no alcanzara a cubrir el gasto presupuestado, el Estado terminaría sin cumplir algunos contratos y paralizando ciertos servicios. Para evitar esto, se impone la necesidad que el presupuesto presentado para su aprobación no tenga déficit, luego puede haber algún desvío si durante el transcurso del ejercicio fiscal los ingresos o los gastos difieren de lo presupuestado.  Para que la prohibición de déficit tenga alguna credibilidad ese límite al desvío debe ser pequeño y también considerarse un mecanismo para que sea compensado. Es decir, si el ejercicio termina con déficit podría pensarse en que ese exceso se cubrirá en el ejercicio siguiente, o que si termina con superávit, pasa a formar una reserva que sirva para cubrir desvíos negativos en el futuro.

En cuanto a establecer un límite al déficit fiscal, se lo suele hacer en relación al PIB. Así, por ejemplo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, parte del  Tratado de Maastricht, establece un límite del 3% del PIB para los países miembros de la Unión Europea, un nivel superior impone la obligación de medidas correctivas. Argentina, promulgó una ley de “déficit cero” el 30 de Julio de 2001, pocos meses antes de que se desatara la peor crisis de su historia.

En este último caso la norma fue aprobada cuando ya era demasiado tarde. Pretendía ser más una señal que generara confianza en los mercados para que éstos siguieran financiado la renovación de la deuda argentina. En el primero, su incumplimiento por los países más importantes de Europa no generó suficiente credibilidad para las sanciones y no extraña que luego se desatara en la región una profunda crisis fiscal (2010-11) .

Una diferencia importante entre una y otra que analizaremos en mayor detalle adelante es el nivel constitucional de la norma. En el caso argentino era una ley aprobada por el Congreso, en el de la Unión Europea formaba parte de un tratado internacional. Algunos autores sostienen que cuanto más alto el nivel constitucional, mayor impedimento será para las conductas que se quieren evitar (mejor una ley a un decreto presidencial, mejor una cláusula constitucional a una ley, mejor un tratado internacional a una cláusula constitucional), pero la experiencia europea muestra que esto no es necesariamente así. Todo depende de dónde se encuentra el mayor poder de control sobre el cumplimiento de la norma. En el caso europeo, el tratado imponía un límite relativamente estricto pero con pocas posibilidades de control, generando un incentivo por parte de ciertos países a actuar como free riders de los esfuerzos de los demás. Ellos obtenían los beneficios de las garantías de estabilidad generadas por la UE, pero aplicaban políticas fiscales irresponsables con las que nunca podrían haber generado tal credibilidad por parte de los acreedores que financiaron esos déficits. El control más fuerte puede estar en manos de los votantes, como veremos en el punto 3.

La obligación de no incurrir en un déficit fiscal no necesariamente genera una restricción en el crecimiento del gasto público, ya que se lo puede aumentar al mismo tiempo que se aumenta la presión impositiva e igualmente se cumple con el requisito, y el Estado termina así llevándose una mayor parte de la riqueza producida por los ciudadanos. Para evitarlo se han propuesto límites al crecimiento del gasto y a la creación de nuevos impuestos o el aumento de las tasas de los existentes.

2.            Límites al crecimiento del gasto público

En este caso se establece un límite a su crecimiento, normalmente asociado a la evolución del PIB. Podría establecerse un límite algo por encima del crecimiento del PIB si se quiere que el gasto aumente en relación a ese indicador, igual para que se mantenga o menor para que se reduzca.

Límites al endeudamiento

Estos límites pueden ser de dos tipos. Como en el caso del Tratado de Maastricht, se puede establecer un tope al endeudamiento total, en este caso del 60% del PIB. Tendrá que incluir, por supuesto, algún mecanismo de control y sanciones por incumplimiento. El otro puede ser como el que existe en los Estados Unidos, donde el Congreso establece un límite sobre el monto total de la deuda permitida —esto es una cantidad de dólares, no un porcentaje sobre el PIB—, techo que, cuando se alcanza, no puede ser superado: el Gobierno no puede emitir más deuda, a menos que sea modificado por el Congreso.

No obstante, la imagen siguiente es bastante clara respecto a la capacidad de este mecanismo para imponer algún tipo de límite, cuando la voluntad política y el control de los votantes no existen (Boaz 2011):

 

Otra forma de restringir el endeudamiento se refiere a su proceso de aprobación, entre los que se encuentra la que demanda que toda emisión de deuda sea aprobada por los votantes en un referéndum o por mayorías parlamentarias especiales, hasta llegar a la prohibición constitucional absoluta (Kiewiet y Szakaly 1996). Otra alternativa, aplicada por algunos gobiernos regionales en España, es limitar el plazo del endeudamiento de tal forma que se permita solamente el de corto plazo, lo que significa que la deuda debe ser cancelada dentro del propio ejercicio presupuestario. Kiewiet y Szakaly (1996), consideran que entre los estados en los Estados Unidos, veintiuno demandan la aprobación por referendo y doce por mayorías especiales, que pueden estar conformadas por tres quintos o cuatro quintos de los representantes.

No obstante, estos autores estiman que los gobiernos buscan, y muchas veces encuentran, diversos caminos para eludir esas restricciones, como, por ejemplo canalizar el endeudamiento por agencias estatales especiales que no están sujetas a ese tipo de control. ¿Sería efectivo un límite a través del voto popular emitido en referendo? Se puede argumentar que los votantes estarían predispuestos a aprobar el endeudamiento, porque disfrutarían del gasto ahora y lo terminarían pagando futuros votantes. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que no actúan de esa forma y tienden a rechazar el endeudamiento.

Los Estados que tienen más de un control muestran menores niveles de endeudamiento, siendo el referendo popular mediante el voto el que mayor éxito muestra, junto con la prohibición total.

Competencia institucional como un límite al abuso de poder; impulsada por la «salida» y «entrada», de gente y de capitales

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Con los alumnos de OMMA Madrid, en la materia Economía e Instituciones, vemos el capítulo del libro sobre Competencia Institucional y Globalización. Aquí una parte del texto:

La economía de mercado es altamente eficiente cuando sus participantes pueden iniciar o terminar relaciones de producción e intercambio entre sí. En otros términos, pueden “entrar” o “salir” de esas relaciones. Si un determinado bien o servicio ofrecido por un productor es considerado “peor” en comparación con otros producidos por otros productores, el consumidor simplemente ejerce su opción de “salida” y elige alguno de los otros proveedores.

Este mecanismo de la competencia, que traslada ganancias a quienes mejor satisfacen las necesidades de los consumidores, garantiza la existencia de los bienes y servicios deseados, y los recursos hacia ese tipo de producción son atraídos por los mayores niveles de ganancia. Los productores se sienten presionados siempre por la competencia para lograr ser más eficientes. Esta es básicamente la lógica del mercado como la desarrolló Adam Smith.

Este enfoque fue ampliado por primera vez por Charles Tiebout (1956) al análisis de la eficiencia de los gobiernos locales, asimilando el consumidor al votante, que de la misma forma que, de acuerdo con sus necesidades, elige en el mercado el que considera mejor bien o servicio, elige también la comunidad “que mejor satisface sus preferencias por bienes públicos” (p. 183). Según Tiebout, a nivel del gobierno central, las preferencias del consumidor-votante están dadas y el gobierno trata de ajustarse a ellas; mientras que, en el ámbito de los gobiernos locales, estos tienen sus ingresos y gastos más o menos fijados y el consumidor-votante se traslada al gobierno local que mejor satisfaga su juego de preferencias. Cuanto mayor sea el número de comunidades y mayor la diferencia entre ellas, más se acercará el consumidor a su posición preferida, como sucede en el mercado.

Pero el mismo argumento de Tiebout puede extenderse a la competencia entre distintos estados “nacionales”, en la medida que la migración y el flujo de capitales, ideas y tecnologías sean posibles. Los gobiernos centrales estarían, entonces, sujetos también a la competencia de otros gobiernos nacionales en la provisión de servicios, algo que las corrientes migratorias parecen confirmar.

Así, la opción de “salida” reemplaza a la prueba del mercado de la preferencia para comprar un determinado bien o servicio, lo que garantiza entonces que cada localidad tendría el sistema de ingresos y gastos que refleja los deseos de sus residentes (p. 185). Es decir: como el mercado alcanza la “eficiencia”, la competencia entre gobiernos locales también la alcanza a ese nivel de gobierno. Tiebout parafrasea a Samuelson diciendo que “cada individuo, tratando, como comprador competitivo, de alcanzar los mayores niveles de indiferencia, dados precios e impuestos, será guiado como por una mano invisible a la gran solución del óptimo social”.

Los autores de la Escuela de la Elección Pública (public choice) o la “economía política constitucional”, que ya hemos visto, no suponen el carácter benevolente del gobierno y presentan el mismo argumento de Tiebout, pero con un enfoque diferente. Según ellos, la lógica del análisis de Adam Smith es la misma que la de los Papeles Federalistas. En ambos casos contienen el supuesto de que los individuos, incluyendo a los funcionarios del gobierno, actúan en pos de su propio interés y tratarán de utilizar el poder gubernamental en ese sentido, a no ser que se vean restringidos por la posibilidad de que la gente pueda buscar protección, o preferir a otros funcionarios de otros niveles o regiones.

Así, distintos autores  destacan que, dada la posibilidad que ofrece la opción de “salida”, el proceso de competencia entre los gobiernos locales limitaría las posibilidades de tales gobiernos de abusar de sus ciudadanos y empresas. Y destaca Buchanan que no es necesario que esa opción sea ejercida por una gran parte de la población, sino que los efectos se sentirían igual con que una proporción relativamente pequeña lo hiciera. Incluso los ciudadanos y empresas que nunca considerarían trasladarse serían protegidos por la reconocida existencia de aquellos que marginalmente están dispuestos a hacerlo. En este sentido, el federalismo y la descentralización servirían para limitar las posibilidades de abuso e ineficiencia, tanto del gobierno federal como de los gobiernos locales: del primero, porque los recursos se encuentran repartidos entre distintos niveles de gobierno; de los segundos, porque existe la posibilidad de movilizarse.

Buchanan señala, además, que incluso si los ciudadanos y las empresas no están dispuestos a ejercer la opción de “salida”, la existencia de pequeñas unidades de jurisdicción gubernamental mejora la otra opción, la de “voz”: es decir expresar su opinión mediante los mecanismos democráticos de gobierno, ya que un voto resulta más decisivo en un electorado de cien que en uno de mil o de un millón. Además, es más fácil organizar un pequeño grupo —que puede resultar en una coalición ganadora— en una jurisdicción pequeña.

Y aunque no se utilizara la opción de “salida”, existiría la de “salida virtual”, que es la observación de cómo se manejan las cosas en otras jurisdicciones y los efectos que esto pueda tener en el proceso político interno. Por ejemplo, en la caída del socialismo, si bien la salida de ciudadanos fue importante, especialmente en el caso de Alemania, la observación de las economías, la cultura y la política en los países occidentales por los ciudadanos de Europa Central y Oriental cumplió un papel destacado en las revoluciones de 1989-1991.

Por otro lado, la “salida” no tendría que ser necesariamente física; no requeriría el traslado físico del individuo o la empresa para garantizar la competencia. Ribstein y Kobayashi (1997) afirman que la existencia de distintos sistemas legales en un estado federal origina una competencia potencial entre ellos, en tanto en cuanto las personas y empresas puedan elegir la jurisdicción legal de su relación contractual. Esto es evidente en el ámbito del comercio y las finanzas internacionales, donde las partes eligen en muchos casos la autoridad judicial a la que se someterán en caso de disidencias con respecto al cumplimiento del contrato; pero también sucede entre Estados siendo un ejemplo de esto el establecimiento legal de las empresas en los Estados Unidos, las que eligen los estados que les otorgan mejores sistemas legales, no siendo estos los mismos en que tales empresas tienen su sede central y sin siquiera tener operaciones en tales estados.

Los nuevos gobiernos patrios y la ayuda a los pobres. El surgimiento, caída y resurgimiento de la Sociedad de Beneficencia

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Los nuevos gobiernos patrios, tal vez celosos de las acciones de la Iglesia, o de sus tradicionales vínculos con España, quisieron remplazarlos. Se abolió la Hermandad de la Caridad en 1821, asumiendo sus funciones el estado. Bernardino Rivadavia quien fuera el primer presidente argentino (1826-27), antes de ello como ministro del entonces gobernador Martín Rodríguez, disolvió las órdenes religiosas y creó la Sociedad de Beneficencia en 1823 como modelo original de entidad privada creada por el estado para cumplir funciones públicas. En la historia argentina  se encuentra desde muy temprano una suerte de «beneficencia compulsiva» que se originara, como se dijera, en épocas coloniales, y se trata de la creación por parte del Estado, y con fondos fiscales, de instituciones de “caridad”. Esto no debería considerarse como beneficencia, ya que se trataba de fondos obtenidos compulsivamente y no entregados en forma voluntaria; en términos modernos vendría a ser como dejar en manos de ciertos individuos, o «concesionar», la atención a los más necesitados. Sin embargo, como veremos más adelante, la Sociedad actuó también como canal de la caridad voluntaria en forma creciente en la segunda mitad del siglo XIX.

El origen de la Sociedad tiene también que ver con el papel asignado a la mujer en la época. Tenía como objetivos “la perfección de la moral, el cultivo del espíritu del bello sexo, y la dedicación del mismo a lo que se llama industria, y que resulta de la combinación y el ejercicio de aquellas cualidades” (Acta de instalación de la Sociedad de Beneficencia”, discurso pronunciado por Rivadavia, en Correa Luna, 1923, p. 15).

Durante sus primeros años de existencia la Sociedad de Beneficencia ejerció el monopolio total de las actividades filantrópicas. La época “rosista”, gobierno de Juan Manuel de Rosas, significaría el congelamiento de sus actividades, entre 1838 y 1852, bajo el argumento de la escasez de recursos para financiarlas. Rosas invocó sin éxito que la caridad privada reemplazara al financiamiento estatal en los hospitales. Este es el caso del Hospital de Hombres a cargo de la Sociedad Filantrópica que también sucumbió por falta de fondos y otros medios de subsistencia (Thompson, 1995, p. 23). La Sociedad Filantrópica, constituida por caballeros, fue creada por un decreto de 1828 con la finalidad de administrar las cárceles y los hospitales. Dejó de funcionar en 1835.

Reinstalada por decreto oficial en 1852, la historia de la Sociedad comienza a ser más controvertida en función de la iniciativa estatal de asumir el control político de la educación. Aunque se le quitan ciertas atribuciones en el campo educativo sería recién en 1876, con la creación del Consejo General de Escuelas, que las escuelas de niñas de la Sociedad pasarían a manos del estado. La Sociedad de Beneficencia perdía así una de sus misiones fundamentales, “la dirección e inspección de escuelas de niñas”, quedando restringida su acción a la tarea hospitalaria y asistencial.

Los orígenes de la caridad y la beneficencia en Argentina. Ayuda social cuando no se le pedía al Estado que se haga cargo

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La beneficencia

 

Durante casi tres siglos, la colonización española conformaría un modelo de asistencia asentado en cuatro pilares fundamentales:

 

  1. el estado colonial, que supervisaba las cuestiones sanitarias;
  2. la Orden de los Betlemitas (clero regular);
  3. la Hermandad de la Santa Caridad.
  4. Las cofradías o hermandades

 

La Orden de los Betlemitas fue creada en 1656 en Guatemala por Pedro de San José Betancour con el fin de atender a los pobres, extendiéndose luego a México, Cuba, Nueva España, Perú y Argentina. En Buenos Aires, se hicieron cargo del Hospital que tomó el nombre de Betlemita o de Santa Catalina Virgen y Mártir en 1747. En 1761 tomaron a su cargo otro hospital en Córdoba.

La Hermandad de la Santa Caridad fue fundada en 1727 por don Juan Alonso González, para enterrar a los muertos luego de una epidemia, siendo entonces autorizada por el Obispo y el Gobernador.  Alonso González era un vecino que aportó fondos personales para su fundación y quien luego, en 1734, tomó los hábitos. Hacia 1741, la Hermandad tuvo problemas con los párrocos de la ciudad que le iniciaron un pleito, “porque disminuían sus ganancias con las inhumaciones gratuitas que realizaban”. El Obispo, entonces, suspendió el permiso de entierro a la Hermandad.

Según Passanante (1995), la Hermandad era de “composición mixta, formada por notables y religiosos que dependían del obispado (administraba el Hospital de Mujeres, la Casa de Huérfanas y la Casa de Niños Expósitos)”. La Hermandad tenía bastante independencia de la jerarquía eclesiástica católica aunque aceptara al Obispo como autoridad.

Pero fueron los jesuitas a través de la Compañía de Jesús, quienes hasta su expulsión, estuvieron a la vanguardia de las iniciativas benéficas. Sus afanes civilizatorios y el espíritu particularmente emprendedor de algunos de sus miembros, marcaron el origen histórico de las organizaciones voluntarias en Argentina. Aunque décadas más tarde el estado “expropiaría” muchas de esas obras de beneficencia, la impronta religiosa dejaría su fuerte signo en el “sector”.

Por último, las cofradías eran agrupaciones de fieles que perseguían fines devocionales como la advocación de la Virgen María o de un santo e incluían también elementos de ayuda mutua y beneficencia hacia los pobres o enfermos. En el siglo XVIII la ciudad de Córdoba contaba más de veinte y Buenos Aires con treinta y cinco (Di Stéfano, 2002). Algunas agrupaban solamente a mujeres y otras eran solamente de indios o de negros; también las había de ciertas profesiones como artesanos, clérigos, comerciantes o militares. La membresía correspondía a toda la familia por lo que ingresaban con sus esclavos o indios a su servicio. Para conformar una cofradía era necesario contar con la aprobación real, de las autoridades religiosas locales y a veces, hasta del Papa.