Un análisis económico ‘austriaco’ de la burocracia: resultado inevitable del intervencionismo

Siempre es un gran placer observar a un alumno que despega en su camino intelectual y comienza a recorrerlo por sus propios medios. Por eso lo es también leer, con los alumnos de la materia Public Choice, el trabajo de Edgar Duarte: “Un análisis ‘austriaco’ de la burocracia”. Aquí van algunos párrafos:

“Es conocido que los teóricos de la Escuela de la elección pública (Public Choice School), también denominada Escuela de Virginia, centran su programa de investigación en un aspecto de la vida social que había sido descuidado por otros teóricos de la economía, a saber, el comportamiento individual en la toma de decisiones colectivas, es decir en el ámbito público. Es así que analizan el comportamiento de gobernantes y representantes, políticos, electores, grupos de presión y burócratas, utilizando para ello las herramientas que provee la economía.

“Hay que señalar que antes que Mises, Max Weber realizó un análisis de la burocracia, si bien no estrictamente económico sino sociológico, lo cual consta en su obra Economy and Society. Debido a la influencia que tuvo el propio Weber sobre Mises, no es de extrañar que años más tarde este también haya realizado su análisis sobre el tema.

El libro Bureaucracy (Burocracia) de Ludwig von Mises. Fue el segundo que el autor escribió en inglés, luego de su llegada a Estados Unidos. A Mises se le atribuye ser uno de los primeros estudiosos en abordar el tema de la burocracia desde una perspectiva económica.

En él, Mises dice que la expansión de la burocracia es la consecuencia de una mentalidad que requiere que la intervención del Estado entre a más y más ámbitos de la vida privada. La administración pública, es decir, el gobierno o Estado (que no es otra cosa que aparato de coerción y compulsión) debe ser necesariamente burocrático y no hay reforma que sea capaz de cambiar esto. Al carecer las dependencias públicas de un estado de pérdidas y ganancias que les indique si han tenido éxito o no en satisfacer las necesidades de los consumidores, no tienen tampoco el incentivo que tienen las empresas con ánimo de lucro.

También señala que no tiene ningún caso criticar la observancia de estrictas reglas y reglamentos por parte de los burócratas debido a que aquellas son la única alternativa a las señales de mercado puesto que sin ellas el control se saldría de manos de las altas autoridades y a caería en manos de los subordinados y, lo que es más, estas reglas son el único medio para controlar la conducta de asuntos públicos y para proteger a los ciudadanos de la arbitrariedad de los funcionarios públicos.”

Y más adelante:

“Por las razones citadas anteriormente, los austriacos han cuestionado la premisa de omnisciencia en su análisis del gobierno. Aunque los burócratas tuvieran las mejores intenciones y su único motivo último fuera el bien común aun así carecerían de guía para utilizar los recursos públicos de la mejor manera posible.

La tendencia al crecimiento en el gasto público y en el número de burócratas sería, bajo este enfoque, una consecuencia no intencionada de la actuación burocrática: al carecer de un beneficio empresarial, no hay forma de saber que aumentar el gasto público no se justifica con los beneficios adicionales.

Lo que es más, debido a que cada medida de intervención en el ámbito privado de las personas, tiene consecuencias no deseadas que no fueron previstas, una medida de intervención implica otra medida de intervención para tratar de arreglar los problemas provocados por aquella. Esto se repite indefinidamente hasta que toda la economía se encuentre intervenida.”

Buchanan presenta el análisis económico de la política: dejemos de lado esa visión romántica

Con los alumnos de Historia del Pensamiento Económico I de Económicas (UBA), vemos a James Buchanan presentando al “análisis económico de la política” y proponiendo dejar de lado una visión “romántica” de la política, según la cual todas las imperfecciones de la sociedad podrán ser resueltas por su intermedio. Algunos párrafos de su conferencia

Buchanan

“El título principal que he dado a esta conferencia, “Política sin romanticismos” fue escogido por su precisión descriptiva. La Teoría de la Elección Pública ha sido el vehículo a través del cual un conjunto de ideas románticas e ilusiones sobre el funcionamiento de los Gobiernos y el comportamiento de las personas que gobiernan ha sido sustituido por otro conjunto de ideas que incorpora un mayor escepticismo sobre lo que los Gobiernos pueden hacer y sobre lo que los gobernantes harán, ideas que sin duda son más acordes con la realidad política que todos nosotros podemos observar a nuestro alrededor. He dicho a menudo que la elección pública ofrece una “teoría de los fallos del sector público” que es totalmente comparable a la “teoría de los fallos del mercado” que surgió de la Economía del bienestar de los años treinta y cuarenta. En aquel primer esfuerzo se demostró que el sistema de mercados privados fallaba en ciertos aspectos al ser contrastado con los criterios ideales de eficiencia en la asignación de los recursos y en la distribución de la renta. En el esfuerzo posterior, en la elección pública, se demuestra que el sector público o la organización política falla en ciertos aspectos cuando se la contrasta con la satisfacción de criterios ideales de eficiencia y equidad. Lo que ha ocurrido es que hoy encontramos pocos estudiosos bien preparados que están dispuestos a intentar contrastar los mercados con modelos ideales. Ahora es posible analizar la decisión sector privado-sector público que toda comunidad ha de tomar en términos más significativos, comparando los aspectos organizativos de varias alternativas realistas.

Parece cosa de elemental sentido común comparar las instituciones tal como cabe esperar que de hecho funcionen en lugar de comparar modelos románticos de cómo se podría esperar que tales instituciones funcionen. Pero este criterio tan simple y obvio desapareció de la conciencia culta del hombre occidental durante más de un siglo. Tampoco puede en absoluto decirse que esta idea sea aceptada hoy de forma general. Tenemos que admitir que la mística socialista de que el Estado, la política, consiguen alcanzar de alguna manera el “bien público” trascendente pervive todavía entre nosotros bajo diversas formas. E incluso entre aquellos que rechazan tal mística hay muchos que buscan incesantemente el ideal que resolverá el dilema de la política.

Permítaseme ahora ser algo más concreto e intentar definir con mayor precisión la Teoría de la Elección Pública. Tal definición puede hacerse quizá de la forma más clara por referencia a la Teoría Económica, aunque sólo sea porque esta última es más conocida.

¿Qué es la Teoría Económica? Es un cuerpo de análisis que ofrece una comprensión, una explicaci6n del complejo proceso de intercambio que llamamos “una economía”. Es un cuerpo de análisis que nos permite relacionar el comportamiento de los participantes individuales en la actividad de mercado, ya sea como compradores, vendedores, inversores, productores, empresarios, con los resultados que se obtienen para toda la comunidad, resultados que no entran en los propósitos o en el conocimiento de los participantes individualmente considerados.

La Teoría de la Elección Pública básicamente toma los instrumentos y los métodos de aproximación que han sido desarrollados hasta niveles analíticos bastante sofisticados en la Teoría Económica, y aplica estos instrumentos y métodos al sector político y gubernamental, a la política, a la economía pública. Como ocurre en la Teoría Económica, el análisis intenta relacionar el comportamiento de los actores individuales en el sector gubernamental, es decir, el comportamiento de las personas en sus distintas facetas como votantes, como candidatos a cargos públicos, como representantes elegidos, como líderes o como miembros de los partidos políticos, como burócratas (todos estos son roles de “elección pública”), con el conjunto de resultados que podemos o podríamos observar. La Teoría de la Elección Pública intenta ofrecer una comprensión, una explicación de las complejas interacciones institucionales que tienen lugar dentro del sector político. Insisto aquí en la palabra “complejas”, ya que el contraste apropiado debe hacerse con el enfoque que modeliza el sector público como una especie de monolito, con una existencia propia, de alguna forma separada y aparte de los individuos que realmente participan en el proceso.”

La burocracia kafkiana: más empleados públicos, parientes y barreras para exportar desde el Norte

Parece que las noticias sobre la burocracia han dado por acumularse estos días. Por un lado, se comenta acerca de irregularidades en los nombramientos de empleados públicos, cuyo número se ha multiplicado en los últimos años: http://www.clarin.com/edicion-impresa/Empleo_publico_en_Argentina-denuncias-Estado_0_1337866302.html

Por otro, se conoció también que el presidente del Banco Central, no solamente había incrementado notablemente la planta de empleados de esa institución sino que ésta ahora incluía a su hijo y la novia: http://www.cronista.com/economiapolitica/Cuando-el-Estado-es-un-refugio-laboral-en-vez-de-un-camino-hacia-la-calidad-de-vida-20150429-0052.html El presidente del BC justificó su decisión en que su hijo, quien es estudiante de cine, está capacitado para el puesto.

Por último, seguramente todos conozcan, aunque no hayan leído, los textos de Franz Kafka, tanto “El Castillo” como “El Proceso”. En el primero, el personaje llamado K trata infructuosamente de llegar a las autoridades de un pueblo donde fue contratado como agrimensor pero nunca lo logra. En el segundo es arrestado por una razón que desconoce y nunca llega a enterarse pero el proceso continúa. En este sentido, el mejor ejemplo de lo que es la burocracia aparece en un artículo el suplemento de Comercio Exterior de La Nación titulado “La logística kafkiana”: http://www.lanacion.com.ar/1788103-la-logistica-kafkiana

El Norte es la región más pobre de Argentina, pero el transporte de sus exportaciones por el río, que se dice serían la vía más barata, se vuelven una pesadilla como la que el artículo describe.

barcazas

¿Por qué todo esto? Así lo comenta el libro:

Como en el mercado o en una empresa privada, la clave entonces se encuentra en el conjunto de incentivos que recibe y si estos permiten alinear los intereses del funcionario público con los intereses de la comunidad. Un burócrata es un empleado de una organización jerárquica que tiene el objetivo de proveer servicios públicos a veces en forma gratuita (ejército, policía, hospitales) otras a cambio de un determinado pago (tasa de justicia, ingreso a un parque nacional, pago de la emisión de pasaporte). En forma creciente los servicios provistos por estos funcionarios han dejado de ser servicios públicos tradicionales como seguridad y justicia y consisten en buena medida de bienes privados a través de redistribuciones y transferencias. Esto tiene un impacto en la actividad porque aumenta la demanda de favores y, a su vez, la posibilidad de actos discrecionales o incluso corruptos.

Las empresas también tienen sus propias burocracias aunque están en la permanente búsqueda de racionalizarlas y mejorar su eficiencia. Esto es porque compiten en el mercado y reciben sus ingresos de parte de sus clientes. En el caso de la burocracia estatal, por un lado no compite ya que son monopólicas y, por otro, no reciben sus ingresos de los clientes de sus servicios sino de los representantes que aprueban los presupuestos, quienes se vuelven entonces sus clientes. Estos, a su vez, deberían reflejar las preferencias de los electores, pero de ellos y su capacidad e incentivos para hacerlo ya hemos hablado antes.

Dado que su presupuesto está determinado, la oficina gubernamental elije una estrategia de supervivencia y crecimiento (Mitchell & Simmons, 1994). Sin la referencia de los precios y las ganancias el funcionario tratará de mejorar la posición de la oficina en relación a sus superiores, a quienes le asignan el presupuesto y a quienes sean clientes de la agencia. En ausencia de un control de eficiencia por medio de los resultados económicos las burocracias tienden a reducir sus riesgos e introducir rutinas inflexibles y difíciles de cambiar. No existen incentivos para gastar menos de lo presupuestado; es más, siempre el presupuesto es escaso y cuando se acerca el final del ejercicio hay que gastarlo todo aunque no sea necesario ya que no hacerlo significa enviar una señal de que ese presupuesto no es necesario y podría tener uno menor.

El burócrata intentará demostrar que su presupuesto no debe ser reducido en épocas de menores ingresos fiscales y que deberá crecer en las de bonanza. Y si la amenaza de reducción es inminente tiene a mano un arma dolorosa para quien decida hacerlo: reducir el servicio más fundamental e importante que brinda. Ante un recorte de presupuesto la policía no reducirá sus gastos administrativos sino las rondas de vigilancia que son muy visibles y realmente valoradas para la seguridad de la población. Se denominó a esto la “estrategia del monumento a Washington” (Mitchell & Simmons, 1994, p. 62) cuando el Servicio Nacional de Parques de Estados Unidos amenazó cerrar dicho monumento, uno de los más visitados por el público, cuando se consideraba reducir su presupuesto.

Si el Papa Francisco va a reformar la Curia, le serviría leer “Public Choice” sobre la burocracia

El Papa Francisco no es solamente el padre de la Iglesia, de todos los católicos, sino que le toca también ser jefe de un gobierno. Como tal, se ha encontrado con los problemas que plantea toda burocracia, un tema seriamente analizado ya por la Escuela de “Public Choice”. William F. Shughart II es Director de Investigaciones del Independen Institute y profesor de Public Choice en Utah State University. Esto escribe sobre el tema: http://www.independent.org/newsroom/article.asp?id=5287

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“Hace unas semanas, justo antes de Navidad, el Papa Francisco presentó a los miembros de la curia romana –el gobierno central, por así decirlo, de la Iglesia Católica- un análisis de las formas en las que la “debilidad, mal funcionamiento y falta de conducta” han infectado a la santa organización. Su diagnóstico, detallado en un comunicado de prensa del 22 de Diciembre, sugiere que el Papa no intuyó que sentarse en la silla de San Pedro lo involucraría de inmediato en un curso de Public Choice sobre burocracia.

Las burocracias son organizaciones que no viven o mueren por su desempeño en un mercado competitivo. Pero esto no significa que quienes forman parte de ellas, ya sean religiosos o no, no estén motivados por su propio interés. Como cualquiera que haya solicitado una nueva licencia de conductor, visitado un correo, solicitado un permiso de construcción, completado un formulario de impuestos o registrado a un hijo en una escuela pública sabe, la visión ‘progresista’ de un servicio civil profesional ha resultado en empleados que están sujetos a reglas, dudan en tomar decisiones o asumir responsabilidades, y resisten adoptar innovaciones que ahorrarían tiempo y dinero.

No debería sorprender que el mundo pontificio funciona en forma similar. La Iglesia Católica ha sido descripta como la primera corporación multinacional. El Papa Francisco supervisa una serie de organizaciones –congregaciones, tribunales, consejos, sínodos de obispos- cada uno de los cuales cumple con funciones administrativas o servicios diferentes. En vista a toda esta complejidad (y la ausencia de señales de mercado), ¿cómo deberían tomarse decisiones sobre el uso de los recursos del Vaticano?

Los académicos de Public Choice han dado respuesta a esta pregunta. Por ejemplo, Gordon Tullock, quien fuera profesor de George Mason University, enfatizó la importancia que los burócratas dan a obtener el favor de sus supervisores. Ellos mantienen sus empleos (y son promovidos) haciendo que sus jefes se vean bien. William Niskanen, otro pionero en este tema, subrayó el deseo del burócrata de maximizar el tamaño y presupuesto de su agencia. Como es difícil medir si el burócrata efectivamente alcanza sus objetivos, en especial cuando se refieren a la caridad y la educación, la tendencia es a enfocarse en lo que sí se ve –el número de ‘clientes’ que reciben beneficios o el presupuesto necesario para atenderlos.

Ambos enfoques se resumen en la idea que el objetivo primario de cualquier burócrata es la supervivencia. La crítica del Papa Francisco sugiere que este instinto es obvio aun dentro de la curia. La primera crítica en la lista del Papa Francisco fue “la debilidad de considerarse uno inmoral, inmune o indispensable’. El pontífice es astuto observando esta conducta, pero erra en el diagnóstico como una debilidad. El deseo de sobrevivir está en el corazón de cualquier organismo saludable. El animal que no come no durará mucho, y el burócrata que no puede convencer a sus superiores de que los servicios de su agencia son ‘indispensables’ desaparecerá bien rápido. El objetivo de sobrevivir lleva a otra debilidad señalada por el Papa, ‘la debilidad de deificar a los líderes…, con la esperanza de recibir su benevolencia’.

Francisco también señaló una ‘enfermedad de Alzheimer espiritual, o más bien un olvido de la historia de salvación, o la historia personal del Señor, del ‘primer amor’. El ‘Alzheimer espiritual’ suena como la acumulación de funciones, un efecto colateral predecible del instinto de supervivencia. Ocurre cuando unidades burocráticas asumen responsabilidades adicionales para asegurar su continua relevancia y financiamiento.

‘La enfermedad de la excesiva planificación y funcionalismo’, otra de las mencionadas por Francisco, es otra consecuencia predecible del instinto de supervivencia burocrático. En las organizaciones jerárquicas, la implementación de planes requiere a menudo el apoyo de superiores (quienes requieren el apoyo de sus superiores). Esta clase de razonamiento lleva rápidamente a una actitud reconocida por Adam Smith, padre de la economía moderna, como una característica del ‘hombre del sistema…. que parece imaginar que puede ordenar a los distintos miembros de la gran sociedad con la facilidad con que una mano mueve las piezas de ajedrez en el tablero’.

Dado que la mayoría de la curia parece haber adoptado esta mentalidad, no sorprende que el Papa Francisco encuentre frustrantes a sus colegas. Tal vez su mensaje es menos una condena de la curia que una lección sobre los peligros y limitaciones de una organización burocrática.

El Papa Francisco es producto del clima político sudamericano afectado por la ‘teología de la liberación’. Es feliz al poner autoridad en manos burocráticas para promover causas política, incluyendo esfuerzos con el ‘cambio climático’ y la ‘desigualdad de ingresos’, que son apreciados por la izquierda. Sin embargo, si es serio respecto a la reforma de la curia, como parece serlo, podría utilizar más de la literatura de Public Choice sobre la burocracia y el proceso político en general.”