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¿Centralizar o descentralizar? Esta discusión permanente en el ámbito de la administración de empresas es tratada en el artículo de Richard Langlois: ¿Planifican las empresas? El punto básico del autor es que hay momentos en que es necesaria la centralización para que se pueda asimilar una cierta innovación, pero que luego el proceso es exactamente opuesto. Pone el ejemplo de Swift y la necesidad de desarrollar toda una cadena de frío para hacer llegar la carne a los mercados más lejanos en buenas condiciones. Esto requirió un esfuerzo logístico que tuvo que ser planificado porque las “capacidades” necesarias no existían. Pero una vez organizado el sistema, el proceso se dirige a descentralizar y a concentrarse en aquellas funciones donde exista una “ventaja comparativa”. Algo similar sucedió con Ford:

“El caso de Henry Ford es ilustrativo. Langlois y Robinson (1995, cap. 4) sostienen que el éxito de Ford con el modelo T fue en gran parte resultado de su estrategia en la integración vertical, que permitió una reinvención sistemática en el proceso de fabricación de autopartes, el cual había sido previamente del dominio de una red descentralizada de proveedores. Con todo, una vez que se instituyó el nuevo sistema de producción, fue posible volver a descentralizarlo de acuerdo con los nuevos lineamientos que él y su personal habían trazado (Ford y Crowther, 1923, pp. 83-84).

“Comenzamos a montar el motor de un automóvil en una sola fábrica. Entonces, a medida que empezamos a fabricar partes comenzamos a dividir la fábrica en departamentos, de modo que cada uno hiciera sólo una parte. Tal como la fábrica está organizada ahora, cada departamento produce o monta solamente una parte. Un departamento es en sí mismo una pequeña fábrica. La parte ingresa en él como materia prima o en forma de pieza de fundición, atraviesa toda la secuencia de maquinarias y procesos térmicos, o cualesquiera otros que requiera, y sale del departamento terminada. Cuando empezamos a fabricar, los departamentos fueron agrupados todos juntos sólo para facilitar el transporte. Yo no sabía que esas pequeñas divisiones pudieran ser posibles, pero a medida que nuestra producción crecía y nuestros departamentos se multiplicaban, realmente pasamos de fabricar automóviles a producir partes. Vimos entonces que habíamos hecho un nuevo descubrimiento, el de que no todas las partes tenían que producirse necesariamente en una misma fábrica. En realidad no fue un descubrimiento; fue más bien como describir un círculo para volver a la época en que empecé a fabricar automóviles, cuando compraba los motores y casi el noventa por ciento de las partes. Cuando comenzamos a producir nuestras propias partes prácticamente dimos por sentado que todo debía ser hecho en una sola fábrica, como si hubiera cierta virtud especial en el hecho de que la fabricación del automóvil íntegro se realizara en un mismo lugar. Ahora nos hemos desarrollado de manera muy diferente. […] De modo que hemos regresado al punto de partida, excepto porque, en lugar de comprar nuestras partes a otros, empezamos a producirlas en nuestras propias fábricas, afuera.”

Una vez asimilada y difundida la innovación de la producción masiva de autopartes, la centralización se hizo más costosa y menos conveniente. En el caso de Ford, la consiguiente descentralización tuvo lugar dentro de una estructura de propiedad integrada verticalmente, por razones que ahora se ha dado en denominar dependencia de la trayectoria.

Ford llegó a tener plantaciones de caucho en Indonesia con las que producer neumáticos. Está claro que en algún momento se dieron cuenta que era mejor comprarlos a un proveedor especializado y concentrar sus esfuerzos en aquello que hacian major: la línea de producción. En la actualidad, Ford “produce” directamente una pequeña parte de cada vehículo, y ha descentralizado la fabricación de todo lo demás, de lo cual se abastece a través del mercado.

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El estado benefactor/regulador parece ser enemigo, o al menos rival, del federalismo. No creo conocer alguna instancia de avance e implementación de una estructura federal una vez instalado ese tipo de estado.

Todos los casos en América Latina datan de la formación de ciertos países (Argentina, Brasil, México y Venezuela) y todos ellos previo al desarrollo del estado benefactor. Creo que desde entonces, todos ellos han visto procesos de concentración del poder y los recursos en los estados nacionales, un proceso que, como comentaré luego, también ocurrió en los Estados Unidos.

Hasta Suiza, el país más federalista y descentralizado, ha recorrido un camino similar: era una confederación hasta 1848 y un país federal desde entonces, esto es, con un gobierno nacional más fuerte.

Tal vez el único ejemplo de descentralización reciente haya sido China desde los años 80. Uno de quienes sostienen esto fue Ronald Coase. Por ejemplo: http://www.american.com/archive/2012/november/how-china-became-capitalist/article_print

Pero, para sostener la hipótesis, podríamos decir que China no era un estado benefactor/regulador en ese momento, sino un estado socialista y no democrático. Esto podría explicar el caso, pero antes, veamos el resto del argumento.

¿Por qué sería el estado benefactor/regulador enemigo o rival del federalismo? Porque no puede permitir la competencia entre jurisdicciones que genera la descentralización. En un marco institucional descentralizado, y dada la movilidad de los recursos, las jurisdicciones compiten entre sí, ya sea que atraen esos recursos o que los pierden (trabajo, capital, emprendedores). Dado que países con menor presión impositiva y mayor apertura a los negocios tenderían a competir favorablemente contra los que tuvieran lo contrario como resultado de sus políticas redistributivas o regulatorias, el estado benefactor/regulador no se sostiene en un ámbito de competencia. En cierta forma es lo que le pasa, por ejemplo, a algunos países de Europa ante la competencia de otros.

Dos recientes publicaciones del Cato Insitute reflejan la presión centralizadora y una cierta reacción en el caso de los Estados Unidos. En el marco de una discusión sobre lo que llaman “Common Core”, o programa educativo común para todos los estados, Neal McCluskey comenta que cinco estados han rechazado esos estándares. Pero esto genera un alto costo: el estado nacional cobra impuestos a todos los contribuyentes del país, luego lanza un programa y dice a los estados que si lo quieren de vuelta tienen que aceptar el programa nacional. No obliga, pero en cierta forma chantajea a los estados para aceptar la política nacional: http://www.cato.org/policy-report/novemberdecember-2013/common-core-great-debate

En otro Policy Analysis, también de Cato, John Dinan comenta cómo los estados intentan resistir las políticas nacionales (How States Talk Bak to Washington and Strengthen American Federalism: http://www.cato.org/publications/policy-analysis/how-states-talk-back-washington-strengthen-american-federalism).

Los estados suelen recurrir al lobby o a juicios. El autor señala algunas otras alternativas que aplican: cuando tanto el estado nacional como el estadual tienen poder regulatorio el estado puede desregular una actividad y esperar que el estado federal no actúe contra esto (por ejemplo, algunos casos de despenalización de la marihuana); los estados pueden no participar de programas federales, aunque como dijimos antes, asumen un costo; cuando la jurisprudencia no es clara pueden tomar medidas contrarias con la esperanza que la Corte Suprema la revea, también puede que la Corte invalide la norma federal.

En fin, son tácticas que podrán tener más o menos éxito, pero que, a lo sumo, parecen frenar o detener una enorme presión a la centralización de los estados nacionales en la actualidad.