Calidad institucional: algunas moralejas para la Argentina – LA NACION

Calidad institucional: algunas moralejas para la Argentina

18 de mayo de 202200:05

PARA LA NACION

Auckland, Nueva Zelanda, país que habitualmente figura entre los cuatro con mejores medicionesGETTY IMAGES

En estos días se ha dado a conocer los resultados de la edición 2022 del Índice de Calidad Institucional, publicado por la Red Liberal de América Latina (Relial). Como en otros años, se pueden ver cambios que reflejan la situación institucional de más de 180 países, respecto al indicador del año pasado. El índice permite observar la evolución institucional, un proceso que siempre es necesariamente lento. Los países no cambian drásticamente su calidad institucional de un año a otro.

¿Cuáles son las principales enseñanzas o conclusiones que pueden obtenerse de este período? Aquí van:

Correlaciones. En distintos años el ICI ha analizado la vinculación entre la calidad institucional y distintos resultados que, en general, todos estimamos como valiosos. Así, por ejemplo, la relación existente entre calidad institucional y las oportunidades (2008), a partir de que aquellos países con mejor calidad generan más y mejores oportunidades para sus habitantes. Se consideró en ese caso al Índice de Desarrollo Humano que elabora el Programa de las Nacional Unidas para el Desarrollo (PNUD). También el vínculo entre la calidad institucional y la innovación (2010) mostrando que aquellos países que tienen más calidad son países más innovadores; con la calidad ambiental (2012); con el libre comercio internacional (2014 y 2017); con las inversiones (2015), con los flujos migratorios (2016). Otros negativos, donde la mayor calidad institucional reduce o elimina los problemas que ocasionan, como la corrupción (2018), o el populismo (2019).

Modelos a observar. El ICI no “mide” la calidad institucional, solamente evalúa la posición relativa de todos los países que sigue. Esto significa que no se puede afirmar que aquellos que ocupan los primeros lugares tengan instituciones perfectas, solamente que son mejores. Es natural que así sea, porque la perfección no existe en materia institucional. Pero hay ciertos países que han ocupado las primeras posiciones desde 2007, mostrando un notable desempeño y posicionándose como un modelo a seguir. Nueva Zelanda, Suiza, Dinamarca y Finlandia han ocupado los cuatro primeros puestos desde que se comenzó a producir el ICI, e incluso con la extensión del análisis hacia atrás, salvo 2018 y 2019 en que Finlandia estuvo en el 5° y 6° lugar. Nueva Zelanda ha ocupado el primer puesto en seis ocasiones, Dinamarca en cinco, Suiza en tres, Finlandia en dos. Ningún otro país ha ocupado el primer puesto en todos estos años.

SI bien estos países muestran una notable estabilidad y fortaleza de sus instituciones, también se observa que el cambio positivo es posible, que se puede mejorar. Aunque el ICI no llega a cubrir ese período, Nueza Zelanda no era ningún ejemplo allá por los años 1980s. Por el contrario, parecía un país atascado y enredado en una maraña de elevado gasto público, pesadas regulaciones, empresas estatales ineficientes, déficits y endeudamiento; hasta que se lanzó a hacer las reformas necesarias y perseveró en ellas hasta conseguir los resultados que hoy muestra.

Otros ejemplos de cambios positivos desde 1996 son los países bálticos (Estonia, Lituania y Letonia), los que fueron hasta 1989 parte de la Unión Soviética y se separaron para seguir sus propios caminos de reformas. Desde entonces, Rusia ha pasado del puesto 150° al 127°, pero Letonia está en el puesto 28°, Lituania en el 22° y Estonia en el 16°. Otros países que muestran mejoras son Taiwán, de 33° a 18°; Uruguay, de 41° a 31°; Eslovenia, de 52° a 34°; Eslovaquia, de 66° a 39°; Georgia, de 125° a 42°; Armenia, de 113° a 52°; Rumania, de 103° a 54°; Croacia, de 112° a 57°; Ruanda, de 146° a 62°; Albania, de 121° a 82°.

Modelos a dejar. Lamentablemente, también hay casos de retrocesos. Siempre desde 1996: Tailandia, de 46° a 85°; Belice, de 42° a 99°; El Salvador, de 57° a 100°; Argentina, de 44° a 116°; Ecuador, de 70° a 121°; Honduras, de 76° a 129°; Líbano, de 69° a 141°; Gabón, de 91° a 146°; Nicaragua, de 85° a 148°; Bolivia, de 40° a 149°; Mali, de 74° a 151°; Venezuela, de 109° a 180°. La caída es, en realidad, menor, ya que en esos años se incorporó al índice un buen número de países. De todas formas, el dato importante que de aquí surge es la presencia de un buen número de países latinoamericanos, dando muestra de que la calidad institucional ha caído en la región en las últimas décadas, y no parece, por el momento, que esa tendencia se esté revirtiendo.

Estabilidad e inestabilidad. Otra conclusión que puede sacarse de estos quince años es que no hay un cierto nivel de calidad garantizado. Entre los países de mejor calidad institucional se encuentran algunos cuya estabilidad institucional parece inalterable. No esperamos un deterioro o declive importante de los cuatro primeros mencionados y tampoco de los 15 o 20 que los siguen. No obstante, Estados Unidos ha caído desde el puesto 6° en 2006 al 17° en la actualidad, y ninguna de esas posiciones perdidas puede adjudicarse a la incorporación de nuevos países porque la caída se ha producido en los últimos años y no se ha sumado ningún nuevo país en ese lote de las primeras posiciones. Dada su importancia global, la caída es preocupante e impacta más allá de ese país.

Coherencia. En general, aunque no en todos los casos, encontramos un desempeño similar para cada país respecto a las instituciones políticas y las instituciones de mercado. Esto no siempre es considerado así. Por ejemplo, muchos creen que los países nórdicos tienen alta calidad de las instituciones políticas, pero con economías signadas por una fuerte presencia del Estado, altos impuestos, regulaciones, etc. Sin embargo, eso no es así. Si bien alcanzan mejores posiciones en las políticas, en las de mercado están muy cerca. Así, por ejemplo, Dinamarca está 4° en instituciones políticas y 5° en instituciones de mercado; Finlandia 1° y 10°; Islandia 10° y 17°; Suecia 5° y 19°; Noruega 2° y 21°.

No obstante, existen claros casos en los que el posicionamiento es bien diferente: Singapur es 1° en instituciones de mercado, pero solamente 61° en las instituciones políticas; Hong Kong es 4° en las primeras y 42° en las segundas, con alto riesgo de caer más a medida que China impone su poder allí; Estados Unidos se mantiene 6° en instituciones de mercado, pero ha caído al puesto 28° en las políticas. En América Latina, la Argentina está 76° en las políticas y 142° en las de mercado; México 106° en las primeras y 68° en las segundas.

Lo importante, en definitiva, es la tendencia, es mejorar. Como el ICI muestra algunos países lo han logrado, pero esto requiere comprender la importancia de las instituciones y sostener los cambios en el tiempo. El primer paso es siempre el más difícil.

Profesor de Economía UBA/Ucema y miembro del Consejo Académico de la Fundación Libertad y Progreso

Martín Krause

Este lunes (18hs) se presentarán los resultados del Índice de Calidad Institucional 2022 (www.agrositio.com.ar). Así comienza el informe

En el origen de la pandemia, los gobiernos de la región, y en verdad los de todo el mundo, comenzaron a tomar medidas apresuradas para hacer frente al fenómeno, y no tardaron mucho en declarar “estados de emergencia”, una figura constitucional que, de una u otra forma, está presente en todos los países, pero en referencia a amenazas a la seguridad externa, guerras o desastres naturales, no relacionadas con emergencias a la salud pública. Esas iniciativas fueron recomendadas por organizaciones internacionales como la OMS, pero tuvieron una característica nacional, es decir, cada país tomó sus propias medidas (confinamientos y cuarentenas, control de la distancia social y de los contagios e incluso cierre de fronteras o restricciones a los desplazamientos internos). En todos estos casos, fueron sugeridas y apoyadas por la comunidad científica médica y contaron con el apoyo inicial de la población la que, como sucede con muchas crisis, cuando se enfrenta a una de ellas busca una respuesta en la acción estatal, incluso hasta cuando es ésta la que la haya generado, tal como ocurre con muchas crisis económicas.

Pero los “estados de emergencia” son fácil presa de la sed de poder y sujeto de potenciales abusos. En muchos casos, los gobiernos han buscado que sean parte de la “nueva normalidad”, sobre todo tras la aparición de nuevas cepas del virus. No todos los países recurrieron al uso de esos poderes: Japón, Bangladesh, el Reino Unido o Alemania no lo han hecho, en un caso por las connotaciones históricas relacionadas con el autoritarismo, en otro por no calificar como una “emergencia” según su ordenamiento constitucional. Pero el autoritarismo puede no necesitar poderes de emergencia. En Dinamarca se modificó la legislación sobre salud pública en doce horas, en el Reino Unido en cuatro días, cuestiones que normalmente hubieran requerido mayor tiempo de discusión y debate.

Es cierto que pueden darse situaciones que requieran respuestas rápidas y precisas, de hecho, ninguno de los autores que dieron forma al sistema republicano que hoy predomina en muchos de nuestros países negó tal cosa. Macchiavello (The Discourses, Penguin Books, 2003.), Rousseau (The Social Contract, Penguin Books, 1968.); John Locke (Two Treatises of Government (Student Edition), Cambridge University Press, 1988.), Montesquieu (The Spirit of the Laws, Cambridge University Press, 1989.) o Benjamin Constant (Political Writings, Cambridge University Press, 1988.) reconocieron la potencial necesidad de esto, basando su análisis en la figura de la “dictadura” desarrollada en la República romana. En ese entonces la palabra tenía una connotación muy diferente a la actual en la que se le asigna a quienes usurpan el poder. En ese caso, el poder extraordinario les era concedido para hacer frente a una emergencia bélica, pero por un tiempo limitado y bajo el control de los otros órganos de poder y no se extendía a áreas que no estuvieran directamente relacionadas con el suceso que la generara. Terminado el lapso se volvía rápidamente a la normalidad e incluso, en el caso de Inglaterra, el gobernante y todos los funcionarios que hayan actuado haciendo uso de esos poderes quedaban sujetos a demandas judiciales por quienes se hubieran visto afectados por sus medidas (A.V. Dicey: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Liberty Fund, Inc., 1982).

No obstante, otra visión prevalece o influencia a los ámbitos del poder, una que no centra todo el uso de ese poder extraordinario en la protección de los derechos individuales de las personas, sino en la protección y supervivencia del Estado, lo que se encontraría por encima de aquellos (Carl Schmitt: Political Theology: Four chapters on the concept of Sovereignty, The University of Chicago Press,1985, 2005.) Esto termina justificando todo tipo de concentración del poder y su continuidad en el tiempo, más allá de la peligrosidad de la pandemia.

Por cierto, contener y limitar al poder es la esencia de lo que llamamos “instituciones”: la división de poderes, la independencia de la justicia, la libertad de prensa, la independencia de otras agencias del Estado como los estados subnacionales, los bancos centrales o los sistemas de pensiones configuran un reparto del poder que busca evitar su concentración y potencial abuso. Por supuesto que esto no es nada fácil y mucho menos en situaciones de emergencia cuando es la misma gente, aquella cuyos derechos pueden terminar siendo violados, la que demanda acciones rápidas y está dispuesta a entregar ese poder, aunque luego se arrepienta o sufra las consecuencias, o decida desobedecerlo. Los poderes extraordinarios tienen que estar siempre restringidos por el “imperio de la ley” (rule of law) y tener fundamento constitucional. Cualquier medida restrictiva que no incluya una fecha de finalización o que pueda ser extendida en forma continua sin aprobación parlamentaria contradice ese propósito. Esto ha de incluir decretos de “necesidad y urgencia” que se dictan para obtener luego una sanción parlamentaria sin debate ni consideración y tiempo después de haber sido dictados.