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Para los que proponen planificar: el 91,5% de los proyectos supera el gasto presupuestado, 1% se completa a tiempo

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Si hemos considerado aquí la cuestión de la factibilidad de la planificación económica con la llegada de la IA y concluido que no cambia sus perspectivas, otra forma de enfocar el mismo tema se refiere al manejo de la obra pública, o de grandes proyectos en general. Una conocida consultora de negocios PWC, publica en Strategy+Business un artículo al respecto titulado “Why do large projects go over budget?”, por Daniel Akst: https://www.strategy-business.com/article/Why-do-large-projects-go-over-budget

El 91,5% de todos los proyectos finalmente sobrepasa el costo presupuestado en un 62%. ¿Y con ese antecedente quieren planificar la economía? El autor comenta el libro “ How Big Things Get Done: The Surprising Factors That Determine the Fate of Every Project, from Home Renovations to Space Exploration and Everything In Between”, de Bent Flyvbjerg y Dan Gardner, Currency, 2023:

“El mensaje central del libro es doble. Primero, por una variedad de razones políticas y psicológicas, la humanidad hoy en día es muy mala para las empresas gigantes. Aunque es muy probable que algunos tipos de proyectos salgan mal, y algunos lugares parecen tener más dificultades para construirlos que otros, el problema es, de hecho, global y afecta tanto a la infraestructura digital como a puentes, túneles, subterráneos, aeropuertos y edificios. En segundo lugar, es imperativo mejorar en este difícil ámbito. Despilfarrar una fortuna en iniciativas complejas que en muchos casos no logran los beneficios prometidos es malo para el bienestar humano, por no hablar de las carreras de quienes las lideran. Abordar el cambio climático requerirá que encontremos la manera de llevar a cabo proyectos a gran escala a precios razonables con buenos resultados.

No será fácil. Flyvbjerg ha reunido lo que probablemente sea la principal base de datos del mundo sobre el tema, que contiene más de 16 000 proyectos de más de 20 campos diferentes en 136 países desde 1910, desde juegos olímpicos hasta plantas de energía nuclear, incluso el telescopio espacial James Webb de la NASA, que fue 450% por encima del presupuesto. Encuentra que un asombroso 91,5% de los proyectos superan el presupuesto, el cronograma o ambos. Peor aún, menos del 1% de los proyectos se completan a tiempo y según lo programado, y en realidad brindan los beneficios prometidos.”

Alberdi sobre las sociedades comerciales, la propiedad y las obras de infraestructura privadas

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Con los alumnos de Economía Política y Economía Argentina, de Derecho, Universidad de Buenos Aires, vemos a Juan Bautista Alberdi y su texto “Sistema Económico y Rentístico…”. Ahora estamos viendo el capítulo III, Artículo II, que trata “De cómo puede ser anulada la Constitución, en materia económica, por las leyes orgánicas anteriores a su sanción” (antes había considerado cómo puede suceder con las leyes que se dicten desde la sanción de la CN). Algunos párrafos separados muestran el conocimiento de Alberdi sobre economía y el funcionamiento de los mercados, la moneda, etc.:

Alberdi 3

Critica al código civil francés:

“Distinguiendo la restitución del préstamo hecho en lingotes o barras, de la restitución del préstamo hecho en plata amonedada, el código civil francés ha resucitado viejas preocupaciones de los legistas sobre la moneda, que, según ellos, recibe su valor de la voluntad del legislador y no del estado del mercado.”

Comprende el fundamental papel a cumplir por las sociedades comerciales y los seguros:

“El contrato de sociedad que, aplicado a la producción de la riqueza, es una fuerza que agranda en poder cada día, ha recibido una organización incompleta y estrecha del código francés, según la observación de los economistas. La sociedad o compañía industrial, llamada a desempeñar un rol importantísimo en la producción y distribución de la riqueza, no ha sido ni prevista por el código.

Los seguros que, según la hermosa expresión de Rossi, arrancan a la desgracia su funesto poder dividiendo sus efectos, y por cuyo medio el interés se ennoblece tomando en cierto modo las formas de la caridad, el seguro terrestre sobre todo, no ha merecido un recuerdo del código civil francés.”

Luego comenta brevemente (y lo hace extensamente en otras partes del libro), sobre el derecho de propiedad:

“El derecho de propiedad consagrado sin limitación, concluye con los ejidos, campos de propiedad común, situados a la entrada de las ciudades coloniales, que no se podían edificar.”

Sobre las “aduanas internas”:

“Los art. 9, 10, 11 y 12, según los cuales no hay más aduanas que las nacionales, quedando libre de todo derecho el tránsito y circulación interna terrestre y marítima, hacen inconstitucional en lo futuro toda contribución provincial, en que con el nombre de arbitrio o cualquier disfraz municipal se pretenda restablecer las aduanas interiores abolidas para fomentar la población de las provincias por el comercio libre. En Francia se restauraron con el nombre de octroi (derecho municipal) las aduanas interiores, abolidas por la revolución de 1789. Es menester no imitar esa aberración, que ha costado caro a la riqueza industrial de la Francia.”

Y señala que los caminos y canales pueden ser ‘cosas de propiedad privada’:

“Los caminos y canales comprendidos por el antiguo derecho en el número de las cosas públicas, serán por la Constitución de propiedad de quien los construya. Ella coloca su explotación por particulares en el número de las industrias libres para todos. Desde entonces, los caminos y canales pueden ser cosas de propiedad privada. Ni habría posibilidad de obtener los para la locomoción a vapor, sino por asociaciones de capitales privados, visto lo arduo de su costo para las rentas de nuestro pobre país.”

El viejo truco de hacer obras viales antes de las elecciones…., o simplemente anunciarlas

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  • El viejo truco de hacer obras viales antes de las elecciones 

No habrá país en donde no podamos reconocer esto: se acercan los elecciones y se multiplican las obras viales locales, o tal vez los carteles que anuncian esas obras. Massimiliano  Ferraresi,  European  Commission,  Joint  Research Centre  (JRC),  Ispra Leonzio  Rizzo,  Università  di  Ferrara  e  Institut  d’Economia  Barcelona  y Riccardo  Secomandi,  Università  di  Ferrara, analizan esto en un paper publicado por la Societá Italiana de Economía Púbblica, cuyo título es “Electoral Incentives, Investments in Roads and Safety in Local Roads: http://d.repec.org/n?u=RePEc:ipu:wpaper:107&r=&r=cdm  

“Es ampliamente reconocido que los políticos asignan deliberadamente bienes y servicios justo antes de las elecciones, y podría decirse que las inversiones en carreteras se encuentran entre las infraestructuras más visibles para influir en los votantes. Utilizando un conjunto de datos completo sobre municipios italianos durante el período 2010-2015, probamos si las inversiones en carreteras y servicios de transporte se ven afectadas por manipulaciones políticas cercanas a las elecciones utilizando como variables independientes las variables ficticias anuales. Aprovechamos el tiempo escalonado de las elecciones locales para mostrar, de hecho, que el gasto de inversión en carreteras y transporte en el año anterior a las elecciones es un 30% más alto que en el año electoral. Análisis posteriores sugieren que nuestros resultados son más marcados (i) en ciudades guiadas por un alcalde que puede postularse para la reelección y (ii) en municipios con una menor proporción de votantes educados. …No detectamos ninguna relación entre el aumento de las inversiones en servicios viales inducido por el ciclo político y la necesidad local de seguridad vial, ya que la probabilidad de tener un accidente en las carreteras locales se mantuvo sin cambios. En conjunto, estos hallazgos sugieren que los políticos manipulan el presupuesto solo con fines reelectorales. Por lo tanto, se necesita una regla que vincule los gastos visibles, como los de servicios viales, del año anterior a la elección, o que permita que los gastos visibles no excedan los del año anterior dentro del mandato del alcalde. Dichas reglas permitirían evitar o al menos reducir el gasto ineficiente estimado al programar adecuadamente la inversión de acuerdo a las necesidades reales y no a la conveniencia electoral.” 

Megaproyectos de obras públicas: todos exceden su presupuesto y su tiempo previsto, una y otra vez

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En el Cato Policy Report de Enero/Febrero de este año, Bent Flyvbjerg analiza los “megaproyectos” de obras públicas, que tanto parecen gustar a los políticos y a los votantes. Al respecto, dice:

“Los datos de rendimiento de los megaproyectos hablan su propio idioma. Nueve de cada diez proyectos de este tipo tienen exceso de costos. Los excesos de hasta el 50 por ciento en términos reales son comunes, más del 50 por ciento no es infrecuente. El exceso de costes del túnel del Canal de la Mancha, el túnel ferroviario submarino más largo de Europa, que conecta el Reino Unido y Francia, fue del 80 por ciento en términos reales. Para el Big Dig de Boston, el 220 por ciento. El Sydney Opera House, 1.400 por ciento. Del mismo modo, los déficit de beneficios de hasta el 50 por ciento también son comunes, y por encima del 50 por ciento no es infrecuente.

Como ejemplo, considere el Túnel del Canal en más detalle. Este proyecto fue originalmente promovido como altamente beneficioso tanto económica como financieramente. De hecho, los costos fueron un 80 por ciento sobre el presupuesto para la construcción, como se mencionó anteriormente, y 140 por ciento para la financiación. Los ingresos han sido la mitad de los previstos. La tasa interna de rendimiento de la inversión es negativa, con una pérdida total para la economía británica de 17.800 millones de dólares. Por lo tanto, el Túnel del Canal de la Mancha disminuye la economía en lugar de aumentarla. Esto es difícil de creer cuando se utiliza el servicio, que es rápido, conveniente y competitivo con los modos alternativos de viaje. Pero, de hecho, cada pasajero está fuertemente subvencionado. No por el contribuyente esta vez, sino por los muchos inversionistas privados que perdieron su dinero cuando Eurotunnel, la empresa que construyó y abrió el canal, fue insolvente y se reestructuró financieramente. Esto lleva a casa un punto importante: un megaproyecto puede ser un éxito tecnológico, pero un fracaso financiero, y muchos lo son. Una evaluación económica y financiera ex post del Túnel del Canal de la Mancha, que comparaba sistemáticamente los costos reales y los previstos, concluyó que «la economía británica habría sido mejor si el túnel nunca hubiera sido construido».

Si la evidencia indica que aproximadamente uno de cada diez megaproyectos está dentro del presupuesto, uno de cada diez está dentro del cronograma y uno de cada diez entrega los beneficios prometidos, entonces aproximadamente uno de cada mil proyectos es un éxito, definido como objetivo Para los tres. Incluso si los números estuvieran equivocados por un factor de dos, la tasa de éxito todavía sería deprimente. Esto sirve para ilustrar lo que puede llamarse la «ley de hierro de los megaproyectos»: sobre el presupuesto, con el tiempo, una y otra vez.”

Los megaproyectos de obras públicas: atractivos para los políticos porque también atraen a los votantes

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En el Cato Policy Report de Enero/Febrero de este año, Bent Flyvbjerg analiza los “megaproyectos” de obras públicas, que tanto parecen gustar a los políticos y a los votantes. Al respecto, dice:

“LOS CUATRO SUBLIMES

¿Por qué los megaproyectos son tan atractivos para los tomadores de decisiones? La respuesta puede encontrarse en los llamados «cuatro sublimes» de la gestión de megaproyectos. Karen Trapenberg Frick introdujo por primera vez el término al estudio de megaproyectos, describiendo lo sublime tecnológico que los ingenieros y tecnólogos de éxtasis logran al construir proyectos grandes e innovadores, como el edificio más alto o el puente más largo.

Propuse tres sublimes adicionales, empezando por el «sublime político», que es el rapto que los políticos obtienen de construir monumentos para sí mismos y sus causas. Los megaproyectos son tangibles, atraen la atención y dan un aire de proactividad a sus promotores. Por otra parte, son imanes de los medios, que apela a los políticos que parecen gozar de pocas cosas mejores que la visibilidad que consiguen de megaproyectos que comienzan – excepto quizás el corte de la cinta de uno en la compañía de los miembros de la realeza o de los presidentes, que es probable ser atraídos por la importancia histórica única de estos proyectos. Este es el tipo de exposición pública que ayuda a que los políticos sean reelegidos. Por lo tanto, los buscan activamente.

A continuación está el «sublime económico», que es la delicia que los empresarios y los sindicatos obtienen de hacer mucho dinero y empleos de los megaproyectos. Por último, el «sublime estético» es el placer de los diseñadores y las personas que aprecian el buen diseño de construir, usar y mirar algo muy grande y especialmente hermoso, como el Golden Gate Bridge de San Francisco o la Ópera de Sydney.

En su conjunto, los cuatro sublimes aseguran la existencia de fuertes coaliciones de actores que se benefician de megaproyectos y que por lo tanto trabajarán para más proyectos de este tipo. Pero, de hecho, la entrega de megaproyectos convencionales – infraestructura y otros – es altamente problemática con un registro de desempeño triste en términos de costos y beneficios reales. Las siguientes características de los megaproyectos son típicamente pasadas por alto o ignoradas cuando los cuatro sublimes están en juego:

  1. Los megaproyectos son inherentemente riesgosos debido a horizontes de planificación largos e interfaces complejas.
  2. A menudo los proyectos son dirigidos por planificadores y gerentes sin experiencia profunda en el dominio que cambian a lo largo de los largos ciclos de proyectos que se aplican a los megaproyectos, dejando el liderazgo débil.
  3. La toma de decisiones, la planificación y la gestión son típicamente procesos de múltiples actores que involucran a múltiples partes interesadas, públicas y privadas, con intereses en conflicto.
  4. La tecnología y los diseños son a menudo no estándar, lo que lleva a un «sesgo de singularidad» entre los planificadores y gerentes, que tienden a ver sus proyectos como singulares, lo que impide el aprendizaje de otros proyectos.
  5. Frecuentemente hay un compromiso excesivo a un cierto concepto de proyecto en una etapa temprana, que resulta en «bloqueo» o «captura», dejando el análisis alternativo débil o ausente, y conduce a un compromiso escalonado en etapas posteriores.
  6. Debido a las grandes sumas de dinero involucradas, los problemas de los agentes principales y el comportamiento de búsqueda de rentas son comunes, al igual que el sesgo de optimismo.
  7. El alcance del proyecto o el nivel de ambición normalmente cambian significativamente con el tiempo.
  8. La entrega es una actividad de alto riesgo e impredecible, con sobreexposición a los llamados «cisnes negros», es decir, eventos extremos con resultados masivamente negativos. Los gerentes tienden a ignorar esto, tratando los proyectos como si existieran en gran medida en un mundo newtoniano determinista de causa, efecto y control.
  9. La evidencia estadística muestra que tal complejidad y sucesos no planificados son a menudo desconocidos, dejando las contingencias presupuestarias y temporales inadecuadas.
  10. Como consecuencia, la desinformación sobre costos, horarios, beneficios y riesgos es la norma durante el desarrollo del proyecto y la toma de decisiones. El resultado son los excesos de costos, los retrasos y los déficit de beneficios que socavan la viabilidad del proyecto durante la ejecución y las operaciones del proyecto.”

Alberdi sobre la obra pública: que los privados la tomen a su cargo y las construyan. Que inviertan.

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Con los alumnos de Derecho, UBA, vemos a Alberdi en “Sistema Económico y Rentístico” sobre el gasto público. Habla de los gastos ordinarios y los extraordinarios. Respecto a estos últimos dice:

Alberdi 3

“Se pueden comprender en la categoría de los gastos extraordinarios los efectuados en obras públicas, como caminos, muelles, puentes, edificios para el servicio nacional; los gastos ocurridos en el sostén de la defensa común contra los ataques de una guerra de dentro o de fuera del país; las recompensas de estímulo; las compras de territorios, de inventos, de obras útiles a la prosperidad de la Nación; los subsidios prestados por el Tesoro nacional para urgencias imprevistas de provincia.

Los gastos extraordinarios pueden ser de grande utilidad para el aumento del Tesoro, si se hacen de un modo reproductivo. Gastar en muelles, en caminos, en canales, en puentes, en escuelas de arte, es fecundar y multiplicar el Tesoro, que parece consumirse, y que en realidad se reproduce y acrecienta. Gastar de ese modo el dinero fiscal, no es disminuir, es agrandar las rentas de la Confederación, que crecen con el tráfico, como el tráfico con las facilidades. En ese sentido, gastar es atesorar.

Sin embargo, todo esto es aplicable al tesoro de un país, que después de llenar los gastos ordinarios de su administración, cuenta con recursos aplicables a esos objetos. Por mucho tiempo no será esa la actitud de las rentas argentinas; en cuya virtud la ley debe ser discreta y sobria en recargar al Estado con la obligación de gastar en obras públicas, que la Constitución hace accesibles a la industria privada como campo de explotación. – Los caminos, puentes, muelles y otras obras de esa utilidad pueden ser entregados temporalmente para su explotación a las empresas privadas que tomen a su cargo el construirlos.

El arte de gastar es más raro en Sud-América que el de crear recursos. Me atrevería a decir que al arte de gastar el Tesoro público se reduce la política y el gobierno de estos países, en quienes gobernar, se puede decir, es gastar, por la sencilla razón de que todo lo necesitan, de todo carecen, y todo tienen que adquirirlo a precio de un gasto. Después de eso, ¿no consiste casi toda la economía política en el arte de gastar con juicio?

Si la economía es el juicio en los gastos (Say), la disipación es la locura en el gobierno y en el país.”

Pero no todo ha de llegar del gasto público. Alberdi plantea la importancia de las acciones voluntarias:

“Observaré entretanto, para acabar de hablar del gasto público, que no todo él consiste en el gasto con que la sociedad satisface sus necesidades de orden público por conducto del gobierno, sino también en el que hace ella directa e inmediatamente, por la mano de sus habitantes, en la mejora, comodidad y perfeccionamiento de sus ciudades, en el socorro y alivio de las clases desgraciadas, y en fin en todo ese orden de servicios que la sociedad se hace a sí misma, sin el intermedio de la autoridad, en el sentido de su prosperidad más rápida y más completa. – A ese gasto pertenecen las calles, los empedrados, las calzadas, los caminos, puentes, desagües, mejoras locales, monumentos, socorros públicos y eventuales, que se hacen por suscriciones voluntarias levantadas entre el vecindario.

Ese gasto es obra exclusiva del espíritu público, es decir, de la disposición y aptitud de los habitantes para unir sus esfuerzos y prestarlos, sin más coacción que el deseo del bienestar común, sin más mira que realizarlo. Los pueblos educados en servidumbre no tienen idea de esta contribución sin ley, que el patriotismo se impone a sí mismo, como el esclavo que todo lo hace para su amo y por su mandato no tiene idea del celo generoso.

La Inglaterra, los Estados Unidos deben la mitad de sus mejoras de orden local a esa contribución que el país paga sin que se lo exija la ley, nada más que por el placer de existir bien y de un modo digno del pueblo que sabe estimarse y respetarse hasta en su decoro externo, hasta en el aire distinguido y brillante de esas habitaciones colectivas para su mansión, que se denominan ciudades.”

Lo que se ve y lo que no se ve – Bastiat

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Los alumnos de Historia del Pensamiento Económico, luego de haber leído a los Escolásticos, David Hume, Adam Smith, David Ricardo y Jean Baptiste Say, leyeron a Frédéric Bastiat (1801-1850), “Lo que se ve y lo que no se ve”, disponible acá: http://www.hacer.org/pdf/seve.pdf

Bastiat

A diferencia de los anteriores es un autor que no pretende desarrollar nueva teoría o algún “sistema” de leyes económicas, sino que toma de ellos las teorías y las defiende o promueve a través de la polémica y el debate, en términos que sean de fácil acceso y comprensión. Siempre ha sido importante esta función y no debemos menospreciarla. Las ideas se extienden como desde la cima de una pirámide. Allá arriba, están los que desarrollan nuevas teorías (en este caso, los antes nombrados), pero luego esas ideas pasan a profesores que las comentamos en clases o las damos para leer, y divulgadores y polemistas como Bastiat.

Y a medida que la ciencia se ha hecho más compleja, más se necesita de estos autores que permiten divulgarla a grupos más amplios de lectores. Hoy también vemos el florecimiento de libros de divulgación económica.

En fin, lo que trata de señalar Bastiat es que el mal economista menciona solamente aquellos efectos de corto plazo, usualmente positivos, y no los de largo plazo que pueden ser negativos y contraproducentes. Los primeros se ven, los segundos no se ven, pero hay que “preverlos”, de ahí el título de este texto.

Luego comienzan los ejemplos. El hijo rompe el vidrio del comercio del padre, y se dice que esto es bueno porque generará ventas y trabajo para los vidrieros. Es lo que se ve, lo que no se ve es que ese dinero que el padre ahora tendrá que gastar en el vidrio ahora no lo gastará en otra cosa, por lo que no se ha creado ninguna riqueza, a lo sumo hay uno que recibe algo (lo que se ve) pero otro que deja de recibirlo (lo que no se ve). El argumento es perfectamente extensible a opiniones que argumentan algo similar respecto a guerras o catástrofes naturales.

Pero la situación ni siquiera es equivalente, es incluso peor a la anterior. Comenta Bastiat:

“En la primera hipótesis, la del cristal roto, él gasta seis francos, y disfruta, ni más ni menos que antes, de un cristal. En la segunda, en la que el accidente no llega a producirse, habría gastado seis francos en calzado y disfrutaría de un par de buenos zapatos y un cristal. O sea, que como Juan Buenhombre forma parte de la sociedad, hay que concluir que, considerada en su conjunto, y hecho todo el balance de sus trabajos y sus disfrutes, la sociedad ha perdido el valor de un cristal roto.”

Los siguientes ejemplos podrían ser agrupados en una misma categoría. Se refieren a que el gasto público no genera nuevos puestos de trabajo ya que el dinero que en ellos se gasta (lo que se ve) sale de los bolsillos de los contribuyentes, quienes ahora no lo tendrán para gastar en otras cosas (lo que no se ve). O, uno podría agregar, podrían haberlo ahorrado y ese ahorro ser trasladado a la inversión (aquí hay un tema “keynesiano” obviamente).

El argumento se repite en varios de los ejemplos donde lo que está en discusión, en última instancia, es si corresponde que el estado haga ese gasto o no, es decir que se esté produciendo algo útil para los contribuyentes. Bastiat no niega que el estado haga cosas que los contribuyentes valoren, pero cuestiona estos ejemplos (soldados que no necesitan para cubrir la seguridad nacional, el fomento de las bellas artes y el teatro, las obras públicas), preguntándose que incluso si fueran necesarias está por verse si el estado sería el proveedor más eficiente.  Lo mismo con los intermediarios: sus funciones son necesarias (transportar, almacenar productos, etc.). ¿Las hará el estado más eficientemente?

Es cierto que no hay una teoría explícita que permitiera definir lo que el estado debería hacer y qué quedaría en manos del mercado, pero tampoco ha resuelto esto la teoría actual de las “fallas de mercado” ya que encontramos a los estados proveyendo todo tipo de “bienes privados” y a los mercados proveyendo “bienes públicos”. Así que Samuelson no avanzó mucho más que Bastiat.

Termina el texto con la protección arancelaria donde usualmente “se ve” el beneficio para la industria local y el trabajo que ésta crea, pero “no se ve” el mayor costo que pagan los consumidores. Conté en clase que me explicaron el negocio de los televisores en la Argentina: se compran en Asia, llegan a Nueva Palmira en Uruguay y se desarman, se trasladan en camión hasta Tierra del Fuego en el extremo sur, allí se arman de nuevo para aprovechar las ventajas impositivas y se vuelven a traer en camión al gran mercado de Buenos Aires. Se crean trabajos de transportistas y en las armadoras, pero los consumidores pagan el doble.

Por último, Bastiat trata el tema del reemplazo de trabajadores por maquinaria, explicando el proceso por el cual este proceso de inversión aumenta la productividad, reduce el precio de los productos, aumenta la riqueza y la capacidad de consumo y genera nuevos y mejores puestos de trabajo en definitiva. El proceso de crecimiento que recorriera Occidente y que ahora recorre Asia en particular.

Y por último, un interesante anticipo a temas como la manipulación del crédito y la tasa de interés que se verán luego como generadores del ciclo económico, las burbujas y los posteriores colapsos. Hay mucha sabiduría en esa simple opinión de que para que alguien preste alguien tiene que haber ahorrado. Es lo que distorsionan los bancos centrales con sus políticas expansivas.