Ahora que discuten con las provincias, Alberdi analiza cómo reparte los recursos la Constitución

Con los alumnos de la UBA Derecho leemos a Alberdi en el Sistema Económico y Rentístico. Aquí, quien inspirara nuestra Constitución analiza un tema muy actual: qué recursos corresponden al gobierno nacional y qué otros a las provincias.

Alberdi

“El tesoro de provincia se compone de todos los recursos no delegados al Tesoro de la Confederación. Este principio es la consecuencia rentística del art. 101 de la Constitución, que declara lo siguiente: – Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constituci6n al gobierno federal.

Los recursos provinciales delegados -cal Tesoro federal están designados por el art. 4 de la Constitución, que hemos trascrito más arriba.

De éstos hay unos que se han delegado de un modo absoluto y sin reserva. Tales son el producto de las aduanas, de la renta de correos, de los derechos de tonelaje, de la amonedación. (Artículos 9, 10, 11 y 105.)

Otros se han delegado a medias, y son, por ejemplo: -la renta y locación de tierras públicas, las contribuciones directas e indirectas, y el crédito. (Artículos 4 y 105.)

Otros recursos provinciales no se han delegado al Tesoro nacional de ningún modo. Tales son: los tesoros o huacas, los bienes mostrencos, los bienes de intestados, los bienes y recursos municipales, las donaciones especiales recibidas, el producto de las multas por contravenciones de estatutos locales, el producto de rentas imponibles sobre la explotación de riquezas espontáneas del suelo, como la grana silvestre, las frutas silvestres, la miel silvestre, las maderas de terreles de cuadrúpedos, volaterías y de anfibios – (Artículos 4 y nos baldíos, los lavaderos de oro, la caza y pesca industria105, combinados con el art. 101.)

En los impuestos de la primera y última de estas tres divisiones, no puede haber conflicto entre el poder provincial y el poder nacional de imposición. La dificultad puede ocurrir en los impuestos de la segunda división, que, según la Constitución, pueden ser establecidos por la provincia y por la Confederación. La regla de solución de esta dificultad para cada vez que ocurra, está trazada por la Constitución misma y es muy sencilla: – el impuesto provincial cede al impuesto nacional por la siguiente regla: – “Esta Constitución (dice el art. 31), las leyes de la Confederación que en su consecuencia se dicten por el Congreso, son leyes supremas de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales”. – La supremacía o prelación de la ley nacional sobre la de provincia, en caso de conflicto, se funda en el principio contenido en el art. 5 de la Constitución federal, por el cual: – el gobierno federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. – Para que esta garantía en que estriba toda la nacionalidad del país se haga efectiva, es menester que las provincias dejen en manos de su gobierno común o general los medios rentísticos de ejecutarlo.”

Federalismo fiscal: los recursos de las provincias y los de la Nación según la Constitución y Alberdi

Con los alumnos de la UBA Derecho, vemos el Sistema Económico y Rentístico de Alberdi, donde habla sobre el federalismo fiscal y comenta la división de recursos fiscales entre las provincias y el gobierno nacional:

Alberdi

“Las provincias no abandonan, no enajenan, ni se desprenden de la porción de su renta, que entregan al Tesoro nacional. Este Tesoro nacional es tan propio y peculiar de las provincias reunidas en cuerpo de nación, como lo es de cada una el de su distrito. No abandonan un ápice de su renta en esa delegación. Respecto de una porción de ella, sólo ceden a la Confederación un modo local de crear y de invertir esa renta, en cambio de otro modo nacional de crear y de invertir esa misma porción de su renta, que abandonan en apariencia, pero que en realidad toman. El Tesoro nacional no es un tesoro independiente y ajeno de las provincias. Formado de las contribuciones pagadas por todas ellas, de los fondos en tierras y en valores que a todas pertenecen, de los créditos contraídos bajo su responsabilidad unida, el Tesoro nacional pertenece a las provincias unidas en cuerpo de nación, y está destinado a invertirse en las necesidades de un gobierno elegido, creado, costeado por las provincias, cual es su gobierno común y nacional, que es gobierno tan suyo como es de cada provincia su gobierno local.

Toda la diferencia está en que, en vez de pertenecer a cada provincia aisladamente, el Tesoro nacional pertenece a todas juntas reunidas en cuerpo de nación. Así cada provincia, en vez de tener un tesoro, tiene dos: el de su localidad y el de la Nación. Los dos son invertidos en su provecho: el uno en sostén del gobierno encargado de hacer cumplir la Constitución general, y el otro en sostener al gobierno que tiene a su cargo el orden local de la provincia; el uno se invierte en el gasto que cuesta sostener la independencia nacional, el otro en el gasto ocasionado por la necesidad de mantener la independencia y soberanía relativas y domésticas de cada provincia. Uno y otro tesoro son creados por el pueblo de cada provincia: en ambos existen las contribuciones salidas de su bolsillo; de los dos dispone el pue-blo contribuyente; por sus representantes en el Congreso general vota el impuesto y el gasto nacional, y por su Legislatura de provincia dispone de su tesoro reservado y local. La formación de un tesoro nacional es un mecanismo por el cual los Cordobeses y Riojanos, v, g., perciben contribuciones en Buenos Aires, y recíprocamente Buenos Aires, en Córdoba y La Rioja. Delegando recursos, las provincias no hacen más que aumentar su tesoro. Aisladas, cada una dispone de dos o trescientos mil pesos anuales; reunidos sus recursos, dispone de tres o cuatro millones de pesos fuertes por cada año. Celebrar esta unión de rentas, es lo que se llama nacionalizar sus contribuciones, crear un Tesoro nacional; lo que vale decir, constituir un gobierno nacional, componer un Estado, formar una patriaa, en lugar de ser un grupo disperso e inconexo de pueblos sin nombre. común, sin crédito exterior, sin figura respetable en la familia de las naciones.

“Quien divide sus fuerzas, dice Cormenin, las pierde; quien apetece la libertad, desea el orden; quien quiere el orden, quiere un pueblo arreglado; quien quiere un pueblo arreglado, quiere un gobierno fuerte; y quien quiere un gobierno fuerte, quiere gobierno nacionalb. Añadid que no hay gobierno central, ni orden constitucional, ni libertad, sin unión de rentas, sin Tesoro nacional, porque el Tesoro es el poder mismo, es el instrumento de orden y de libertad, y no hay Tesoro capaz de esos efectos vitales si no hay unión y consolidación de rentas.

Muy juiciosa ha sido, pues, la Constitución argentina en dar principio a la organización de un gobierno nacional por la creación de un Tesoro nacional, formándole de recursos que con igual sensatez ha declarado nacionales en su art. 4; porque lo son por su naturaleza, origen y destino, y lo fueron siempre en el suelo argentino por sus leyes- fiscales antiguas y modernas de carácter nacional.”

Petróleo, subsuelo y pueblos originarios

Surgió ahora un debate acerca de la definición de políticas sobre el petróleo en relación a una iniciativa impulsada por el presidente de YPF, Miguel Galuccio, que implica darle mayor control al estado nacional sobre el recurso petrolero: http://www.lanacion.com.ar/1686477-malestar-por-el-plan-oficial-para-limitar-el-control-provincial-del-petroleo

Las provincias estarían resistiendo este avance sobre lo que entienden es un recurso que les pertenece. Esto, obviamente, plantea una discusión sobre el derecho de propiedad.

Petróleo

Un funcionario de la provincia de Neuquén es citado afirmando que “”Neuquén detenta, como todas las provincias, el dominio del gas, el petróleo y el agua.”. Es decir, la Constitución otorga el derecho de propiedad a las provincias. Pero luego, resulta que ese derecho de propiedad es relativo. Comenta el senador Fernando “Pino” Solanas: “Vamos de un error a otro. Desde que el dominio quedó en manos de las provincias en 1994 y la política energética es potestad del gobierno nacional tenemos una fractura”.

Es decir, que el derecho de propiedad es limitado, ya que las provincias son “propietarias” y pueden otorgar concesiones para la explotación del recurso, pero luego cuestiones tales como el precio del recurso es una decisión del gobierno nacional. Esto significa que las provincias, no “poseen” el recurso en tanto no pueden ejercer uno de sus componentes básicos que es el uso y disposición, no pueden decidir a qué precio ofrecen el recurso. Esa “fractura” que señala Solanas es claramente un problema, ya que divide el derecho de propiedad entre dos “propietarios”, lo cual genera el conflicto que la noticia analiza.

Existen distintas alternativas en cuanto a la definición de la propiedad sobre recursos tales como el petróleo o el gas. Guillermo Yeatts ha estudiado la asignación de derechos de propiedad sobre estos recursos en América Latina: http://www.guillermoyeatts.com.ar/libros_robo_subsuelo.htm

Para considerar las opciones posibles, tengamos en cuenta las siguientes:

  1. El subsuelo podría ser propiedad del dueño de la superficie. Esto ocurre en algunos estados en Estados Unidos. Genera un fuerte incentivo a que el propietario de la superficie explore, o permita a otros explorar, ya que si se encuentra el recurso recibe una poderosa recompensa.
  2. El recurso podría ser propiedad de quien lo descubra primero. Esto significa que no es ya el “superficiario” sino quien llegue primero al recurso. La alternativa 1., es producto de una tecnología de perforación en la que se perfora verticalmente hasta llegar al yacimiento, y por ello es clave el acceso desde la propiedad de quien posee la superficie. Pero ahora, se puede perforar tanto vertical como horizontalmente. Es decir, puedo perforar en mi propiedad, pero luego avanzar hacia los costados lo que sea necesario. Entonces, ya no importa tanto quien sea el dueño de la superficie sino quien llega primero al yacimiento descubierto.
  3. El recurso puede ser propiedad del estado local, provincial o nacional.

En este sentido, parece ser un error que, como dice Solanas, el “dominio” quede en unos y la “política” quede en otras manos. Un estado provincial puede tener la propiedad, pero si luego la establecen las condiciones de venta y el precio entonces su dominio es más que limitado

Es necesario que se unifique el derecho de propiedad. La propuesta actual avanza hacia una mayor división entre “dominio” y “política”. Seguramente hasta preferirían que ambas estuvieran en manos del estado nacional, pero bien podría ser al revés, que ambas estuvieran en manos de los propietarios, en este caso, los gobiernos provinciales.

Por supuesto, creo que mayor sería el incentivo a producir si ambos estuvieran en manos del superficiario o del primer ocupante, pero la propiedad estatal del subsuelo, heredada en la colonia de la propiedad que el rey tenía de sus dominios parece lo único que puede considerarse. Sin embargo, sería de gran beneficio para los ahora llamados “pueblos originarios”, ya que serían propietarios de esos recursos y verían los beneficios de explotarlos. En el esquema actual, lo peor que le puede pasar a una comunidad de estas es que se descubra petróleo o gas, porque es apropiado por el estado provincial, asignado en concesiones y vaya a saber si vuelve algo de las regalías que se cobran. Ante esa circunstancia, no extraña que se opongan a todo desarrollo, también de minería, pero habría que ver si pensarían lo mismo en caso de ser propietarios.