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Para Alberdi, el gasto público estaba claramente definido en la Constitución. ¿Estaba? ¿Qué es promover el bienestar?

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Con los alumnos de la UBA Derecho completamos el estudio de Juan Bautista Alberdi y su libro “Sistema Económico y Rentístico…”. Pensaba que la redacción de la Constitución establecía un claro límite y definición a dicho gasto, pero está claro que no fue así. Es que palabras como «promover el bienestar general» terminaron justificando cualquier cosa. Aquí sus palabras:

“El gasto público de la Confederación Argentina, según su Constitución, se compone de todo lo que cuesta el «constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común. promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad»; en una palabra, el gasto nacional argentino se compone de todo lo que cuesta el conservar su Constitución, y reducir a verdades de hecho los objetos que ha tenido en mira al sancionarse, como lo declara su preámbulo.

Todo dinero público gastado en otros objetos que no sean los que la Constitución señala como objetos de la asociación política argentina, es dinero malgastado y malversado. Para ellos se destina el Tesoro público, que los habitantes del país contribuyen a formar con el servicio de sus rentas privadas y sudor. Ellos son el límite de las cargas que la Constitución impone a los habitantes de la Nación en el interés de su provecho común y general.

Encerrado en ese límite el Tesoro nacional, como se ve, tiene un fin santo y supremo; y quien le distrae de él, comete un crimen, ya sea el gobierno cuando lo invierte mal, ya sea el ciudadano cuando roba o defrauda la contribución que le impone la ley del interés general. Hay cobardía, a más de latrocinio, en toda defraudación ejercida contra el Estado; ella es el egoísmo llevado hasta la bajeza, porque no es el Estado, en último caso, el que soporta el robo, sino. el amigo, el compatriota del defraudador, que tienen que cubrir con su bolsillo el déficit que deja la infidencia del defraudador.

Para mantener la Constitución y llevar a cabo los objetos de su instituto que hemos señalado más arriba, la misma Constitución instituye y funda el gobierno, cuyo costo se extiende y divide como los servicios de su cargo, y las necesidades públicas que deben satisfacerse con el Tesoro de la Confederación.

Según esto, los gastos se dividen primeramente en gastos nacionales y gastos de provincia.

Teniendo cada provincia su gobierno propio, revestido del poder no delegado por la Constitución al gobierno general, cada una tiene a su cargo el gasto de su gobierno local; cada una lo hace a expensas de su Tesoro de provincia, reservado justamente para ese destino. Según eso, en el gobierno argentino, por regla general, todo gasto es local o provincial; el gasto general, esencialmente excepcional y limitado, se contrae únicamente a los objetos y servicios declarados por la Constitución, como una delegación que las provincias hacen a la Confederación, o Estado general. Este sistema, que se diría entablado en utilidad de la Confederación, ha sido reclamado y defendido por cada una de las provincias que la forman. (Constitución argentina, parte 2a, título 2°, y pactos preexistentes invocados en su preámbulo.)

Su resultado puede influir grandemente en el progreso provincial, si se sabe dirigir con acierto. Dejándose a cada provincia el gasto de lo que cuesta su progreso y gobierno, tiene en su mano la garantía de una inversión oportuna y acertada. Por la regla muy cierta en administración, de que gasta siempre mal el que gasta de lejos, porque gasta en lo que no ve ni conoce sino por noticias tardías o infieles, el sistema argentino en esta parte consiste precisamente en esa descentralización discreta, que ha hecho la prosperidad interior de la Inglaterra, de los Estados Unidos, de la Suiza y de la Alemania. En lo administrativo y no en lo político está el mérito de las federaciones.

Así los gastos de provincia no son del resorte del Tesoro nacional en la Confederación Argentina. Pero es preciso no confundir con los gastos de provincia propiamente dichos los gastos de carácter nacional ocasionados en provincia. En este sentido, los gastos nacionales de la Confederación, considerados dentro de sus límites excepcionales, son susceptibles de la división ordinaria en gastos generales y gastos locales de carácter federal. Los gastos del servicio de aduanas, del de correos, de la venta de las tierras publicas, los gastos del ejército, que son todos gastos nacionales, se dividirán naturalmente en tantas secciones locales como las provincias en que se ocasionen. Esa división será necesaria al buen método y claridad del cálculo de gastos y a la confección de la ley de presupuestos. Por otra parte, residiendo el gasto público al lado de la entrada fiscal en cada sección de la Confederación, y no habiendo necesidad de que el Tesoro percibido en provincia viaje a la capital para volver a la provincia en que haya de invertirse, la división de entradas y gastos en dos órdenes, uno general y otro local, servirá para distribuir los gastos locales que pertenecen a la Confederación en el orden en que están distribuidas las entradas, sin necesidad de sacar los caudales del lugar de su origen y destino en la parte que tiene de federal o nacional. Bajo el antiguo régimen español del virreinato argentino, se observaba un método semejante que se debe estudiar como antecedente nacido de la experiencia de siglos.

De este modo, mediante un buen sistema de contabilidad, la nacionalidad de ciertas rentas, proclamada por la Constitución, no traerá más alteración práctica en la caja de provincia, que un cambio en cierto modo nominal, mediante el cual se reconoce a la nación el derecho de exigir y gobernar como suya cierta parte del Tesoro que cada provincia ejercía por sí durante el aislamiento. El solo reconocimiento de este principio restablece la idea de una patria o nacionalidad común en materia de rentas. El tiempo traerá sus resultados con tanta mayor brevedad, cuanto menos empeño tome el gobierno general en reducir a realidad presente la centralización del Tesoro, reinstalado constitucionalmente después de cuarenta años de aislamiento y desquicio, en ese punto más delicado que el poder político.”

Para Alberdi el peor enemigo de la riqueza del país ha sido la riqueza del fisco… !Si nos viera ahora!

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Con los alumnos de la UBA Derecho vemos a Alberdi en el Sistema Económico y Rentístico. Pensaba que la Constitución era una barrera insalvable para limitar el abuso del estado. Si pudiera ahora ver nuestra historia de los últimos tiempos…Alberdi 3

 

Aquí algunos de sus párrafos del Cap I:

“Pero, antes de pasar adelante, detengámonos en la observación de un hecho, que constituye el cambio más profundo y fundamental que la Constitución haya introducido en el derecho económico argentino. Ese hecho consiste en la escala o rango preponderante que la Constitución da a la producción de la riqueza nacional, sobre la formación del Tesoro o riqueza fiscal. ¿Quién creyera que a los cuarenta años de principiada la revolución fundamental fuese esto una novedad en la América antes española?

La Constitución argentina es la primera que distingue la riqueza de la Nación de la riqueza del gobierno; y que, mirando a la última como rama accesoria de la primera halla que el verdadero medio de tener contribuciones abundantes, es hacer rica y opulenta a la Nación.

Y, en efecto, ¿puede haber fisco rico de país desierto y pobre? Enriquecer el país, poblarlo, llenarlo de capitales. ¿Es otra cosa que agrandar el Tesoro fiscal? ¿Hay otro medio de nutrir el brazo, que engordar el cuerpo de que es miembro? ¿O la Nación es hecha para el fisco y no el fisco para la Nación?

Importaba consignar este hecho en el código fundamental de la República, porque él solo constituye casi toda la revolución argentina contra España y su régimen colonial.

Hasta aquí el peor enemigo de la riqueza del país ha sido la riqueza del Fisco. Debemos al antiguo régimen colonial el legado de este error fundamental de su economía española. Somos países de complexión fiscal, pueblos organizados para producir rentas reales. Simples tributarios o colonos, por espacio de tres siglos, somos hasta hoy la obra de ese antecedente, que tiene más poder que nuestras constituciones escritas. Después de ser máquinas del fisco español, hemos pasado a serlo del fisco nacional: he ahí toda la diferencia. Después de ser colonos de España, lo hemos sido de nuestros gobiernos patrios: siempre estados fiscales, siempre máquinas serviles de rentas, que jamás llegan, porque la miseria y el atraso nada pueden redituar.

El sistema económico de la Constitución argentina hiere a muerte a este principio de nuestro antiguo y moderno aniquilamiento, colocando la Nación primero que el gobierno, la riqueza pública antes que la riqueza fiscal. Pero en economía, más que en otro ramo, es nada consagrar el principio; lo que más importa, lo más arduo es ponerlo en ejecución. No se aniquila un régimen por un decreto, aunque sea constitucional, sino por la acción lenta de otro nuevo, cuya creación cuesta el tiempo mismo que costó la formación del malo, y muchas veces más, porque el destruir y olvidar es otro trabajo anterior. El moderno régimen está en nuestros corazones, pero el colonial en nuestros hábitos, más poderosos de ordinario que el deseo abstracto de lo mejor.

Hay, pues, un escollo en que puede sucumbir el hermoso sistema de la Constitución argentina, si no lo toma en cuenta el legislador que debe reglar la ejecución del nuevo sistema en sus relaciones con la producción de la riqueza nacional.”

Alberdi sobre la obra pública: que los privados la tomen a su cargo y las construyan. Que inviertan.

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Con los alumnos de Derecho, UBA, vemos a Alberdi en “Sistema Económico y Rentístico” sobre el gasto público. Habla de los gastos ordinarios y los extraordinarios. Respecto a estos últimos dice:

Alberdi 3

“Se pueden comprender en la categoría de los gastos extraordinarios los efectuados en obras públicas, como caminos, muelles, puentes, edificios para el servicio nacional; los gastos ocurridos en el sostén de la defensa común contra los ataques de una guerra de dentro o de fuera del país; las recompensas de estímulo; las compras de territorios, de inventos, de obras útiles a la prosperidad de la Nación; los subsidios prestados por el Tesoro nacional para urgencias imprevistas de provincia.

Los gastos extraordinarios pueden ser de grande utilidad para el aumento del Tesoro, si se hacen de un modo reproductivo. Gastar en muelles, en caminos, en canales, en puentes, en escuelas de arte, es fecundar y multiplicar el Tesoro, que parece consumirse, y que en realidad se reproduce y acrecienta. Gastar de ese modo el dinero fiscal, no es disminuir, es agrandar las rentas de la Confederación, que crecen con el tráfico, como el tráfico con las facilidades. En ese sentido, gastar es atesorar.

Sin embargo, todo esto es aplicable al tesoro de un país, que después de llenar los gastos ordinarios de su administración, cuenta con recursos aplicables a esos objetos. Por mucho tiempo no será esa la actitud de las rentas argentinas; en cuya virtud la ley debe ser discreta y sobria en recargar al Estado con la obligación de gastar en obras públicas, que la Constitución hace accesibles a la industria privada como campo de explotación. – Los caminos, puentes, muelles y otras obras de esa utilidad pueden ser entregados temporalmente para su explotación a las empresas privadas que tomen a su cargo el construirlos.

El arte de gastar es más raro en Sud-América que el de crear recursos. Me atrevería a decir que al arte de gastar el Tesoro público se reduce la política y el gobierno de estos países, en quienes gobernar, se puede decir, es gastar, por la sencilla razón de que todo lo necesitan, de todo carecen, y todo tienen que adquirirlo a precio de un gasto. Después de eso, ¿no consiste casi toda la economía política en el arte de gastar con juicio?

Si la economía es el juicio en los gastos (Say), la disipación es la locura en el gobierno y en el país.”

Pero no todo ha de llegar del gasto público. Alberdi plantea la importancia de las acciones voluntarias:

“Observaré entretanto, para acabar de hablar del gasto público, que no todo él consiste en el gasto con que la sociedad satisface sus necesidades de orden público por conducto del gobierno, sino también en el que hace ella directa e inmediatamente, por la mano de sus habitantes, en la mejora, comodidad y perfeccionamiento de sus ciudades, en el socorro y alivio de las clases desgraciadas, y en fin en todo ese orden de servicios que la sociedad se hace a sí misma, sin el intermedio de la autoridad, en el sentido de su prosperidad más rápida y más completa. – A ese gasto pertenecen las calles, los empedrados, las calzadas, los caminos, puentes, desagües, mejoras locales, monumentos, socorros públicos y eventuales, que se hacen por suscriciones voluntarias levantadas entre el vecindario.

Ese gasto es obra exclusiva del espíritu público, es decir, de la disposición y aptitud de los habitantes para unir sus esfuerzos y prestarlos, sin más coacción que el deseo del bienestar común, sin más mira que realizarlo. Los pueblos educados en servidumbre no tienen idea de esta contribución sin ley, que el patriotismo se impone a sí mismo, como el esclavo que todo lo hace para su amo y por su mandato no tiene idea del celo generoso.

La Inglaterra, los Estados Unidos deben la mitad de sus mejoras de orden local a esa contribución que el país paga sin que se lo exija la ley, nada más que por el placer de existir bien y de un modo digno del pueblo que sabe estimarse y respetarse hasta en su decoro externo, hasta en el aire distinguido y brillante de esas habitaciones colectivas para su mansión, que se denominan ciudades.”

Asignación del gasto público en distintos niveles: los beneficios de la descentralización económica

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En el capítulo 9 de “El Foro y el Bazar”, tratamos la asignación del gasto público en los distintos niveles de gobierno y los beneficios de la descentralización:

¿Por qué la descentralización sería más eficiente? Como veremos, hay distintas interpretaciones y enfoques. Tal vez uno de los primeros análisis explícitos del tema lo haya hecho Alexis de Tocqueville. En su prestigiosa obra La democracia en América ([1835] 1957) analiza, en principio, los argumentos de aquellos partidarios de la centralización , para luego analizar las causas de la mayor eficiencia de los gobiernos locales, relacionándola con las dificultades que la falta de información ocasiona a la administración centralizada, un argumento que resurgiría un siglo después a través de F. A. von Hayek .

Precisamente, Jin, Qian y Weingast (1999) presentan ese argumento desarrollado por Hayek en el sentido de que, dado que la información se encuentra dispersa entre todos los individuos que forman una sociedad, la descentralización permite su mejor aprovechamiento. No obstante, Hayek realiza esta apreciación en relación con el papel que cumple el sistema de precios, como un gran sistema de comunicaciones que transmite la información necesaria para que consumidores y productores ajusten sus decisiones a fin de permitir una eficiente asignación de recursos. Los mencionados autores extienden esto a la descentralización gubernamental, incluyendo a Hayek como parte de la teoría económica del federalismo, juntamente con Tiebout, Musgrave y Oates. Sin embargo, es necesario destacar que si bien se han señalado aquí, y se expondrán más adelante, las ventajas de la descentralización de los niveles decisorios de gobierno, existe una gran diferencia entre un caso y otro. El sistema de precios es un gran economizador de información, ya que sintetiza toda la que se encuentre disponible en tan solo un número, con lo cual los consumidores y productores ya pueden tomar sus decisiones.

Pero no existe tal cosa en cuanto a las decisiones que un individuo tome respecto a qué jurisdicción local trasladarse. Pensemos un poco en la información que debería recabar: seguramente el nivel de la presión impositiva, también la calidad de los servicios provistos. Podría tratar de interpretar otros indicadores, como el flujo de ingreso o salida de sus habitantes, el precio de las propiedades, el flujo de inversiones. Por cierto, que no existe la “economización” de información que Hayek señala en relación con el sistema de precios. Pero, eso sí, no implica esto eso sí, que no exista un proceso de cierta competencia.

Bish (1987, p. 365) reconoce esta diferencia, pero dice que las diferencias serían de grado, y que nos encontraríamos en una situación similar a la que sucede en una empresa en la que se producen transferencias de recursos internamente sin precios, y donde los administradores deben decidir sin conocer con certeza la contribución de cierto recurso a las actividades generales. Al respecto, cabría señalar que precisamente por los problemas que se mencionan y por la falta de información para tomar decisiones, las empresas tratan en gran medida de organizarse como “centros de negocios”, que se relacionan entre sí por medio de precios internos, y que, incluso si estos no existieran siempre, existen los precios “externos” como punto de referencia, algo que no existe en el caso de la competencia gubernamental. Dos cosas comparte este autor con lo desarrollado por Bish, y es que, por un lado, esta falta de precios no invalida del uso de modelos de competencia para analizar el federalismo y la descentralización; por otro, esa misma falta resalta la inconveniencia de utilizar modelos que incluyen como supuesto básico la información completa, tal como los de competencia perfecta.

Jin, Qian y Weingast (1999, p. 2) señalan, respecto a los beneficios de la descentralización, un segundo grupo de teorías que ponen énfasis en un beneficio adicional, al que denominan “federalismo protector del mercado”. Esto significa que la descentralización pone límites a las intenciones intervencionistas de los gobiernos, ya que dos mecanismos diferentes alinearían los intereses de los gobiernos locales con los de la prosperidad económica: el primero de ellos señala que un gobierno intervencionista en exceso, o tal vez más intervencionista que otros, perdería valiosas inversiones; el segundo, que como en tal caso las finanzas están mucho más estrechamente ligadas al desempeño de la economía local, entonces, los funcionarios gubernamentales tendrían mayores incentivos para promover una economía local próspera que los que tendrían en el caso de que recibieran los fondos, o buena parte de ellos, de otras jurisdicciones superiores.

Según los autores, esto es importante en las economías de países que desde hace poco tiempo están intentando salir de los esquemas planificados del socialismo. En estos, como en los países en desarrollo en general, los gobiernos han resultado ser la principal barrera al crecimiento económico, debido a que no han encontrado límites a su actitud predatoria. No obstante, afirman que existe un papel importante que cumplir por parte del gobierno central, como es controlar a los gobiernos locales para que no impongan barreras a la movilidad de los factores, barreras proteccionistas, lo cual les permitiría abusar de su poder monopólico sobre la producción local. Este es un tema que volveremos a tratar más adelante, pues, si bien es ciertamente posible que una unidad jurisdiccional pequeña intente aplicar medidas que restrinjan la movilidad de los factores económicos, o que efectivamente lo haga, simples cuestiones de economía de escala abogarían para que esto no suceda, ya que impondría una pesada carga a sus habitantes.

El ‘fracaso’ de los gobiernos: las consecuencias no deseadas de las regulaciones y los subsidios

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En un interesante informe publicado por Cato, Chris Edwards plantea el tema de porqué fracasa el gobierno. Viejo tema, por supuesto, donde analiza los problemas básicos de falta de conocimiento y de débiles o desviados incentivos para alcanzar la eficiencia, por lo que el gobierno norteamericano, como otros, se destaca por ser incompetente y despilfarrador. http://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa777.pdf

Pero, al margen del análisis específico que trae el trabajo, quisiera presentar aquí los simples argumentos del análisis acerca de esa eficiencia, tanto sea de los impuestos que el estado cobra, como de los subsidios que otorga. Así, dice Edwards:

“Los mercados permiten a millones de personas y empresas que coordinar sus actividades. Los precios son la clave para que los mercados realicen dos funciones. En primer lugar, los precios agregan y comunican información en constante cambio acerca de los recursos, los gustos y la tecnología. En segundo lugar, los precios crean incentivos para producir y consumir de manera eficiente. Si un recurso se espera que sea escaso, por ejemplo, el precio sube y la gente comienza la reducción de su uso de ella mientras se cambia a otros productos.

Grandes cantidades de dichos ajustes se hacen de forma continua, dirigiendo la economía hacia niveles más altos de producción e ingresos. Los inversores y los empresarios dirigen sus recursos para las industrias más prometedoras. Los trabajadores descubren dónde utilizar mejor sus habilidades y añadir valor. Las empresas se esfuerzan por mantener su producción y a sus clientes felices. Hay un montón de errores, pero los precios continuamente ajustan para mantener todo en camino y en movimiento.

Consecuencias no deseadas

Cuando el gobierno federal interviene en la economía con subsidios y regulaciones, arroja una traba en el mecanismo de los precios. Si apoya los precios de la agricultura, por ejemplo, ayuda a los agricultores, pero también los motiva a la sobreproducción de cultivos subvencionados y a producir una cantidad insuficiente de otros, más valiosos. Las leyes de salario mínimo están destinadas a ayudar a los trabajadores, pero elevan el costo de la contratación de los trabajadores de baja calificación las empresas contratan a menos de ellos.

Al igual que con los impuestos, subsidios y regulaciones hacen que las personas cambien sus esfuerzos productivos, lo que impone pérdidas de eficiencia en la economía. Considere la posibilidad de un programa social. Los aumentos de los impuestos necesarios para financiar el programa inducen a los contribuyentes a trabajar menos, mientras que el gasto inducirá a los receptores de asistencia social a trabajar menos. El difunto senador Daniel Patrick Moynihan de Nueva York, dijo: «No puede afirmarse con demasiada frecuencia que la cuestión del bienestar no es lo que cuesta a aquellos que la proporcionan, sino lo que le cuesta a los que la reciben.» En realidad, son ambos efectos a la vez.

Subsidios

La Figura 3 ilustra las pérdidas de eficiencia creadas por un programa de subsidios agrícolas. Se plantea la hipótesis de un mercado donde las personas sin subsidio compran 100 millones de mazorcas de maíz por 50 centavos cada una. Dado que los mercados son voluntarios, sabemos que los clientes valoran las mazorcas a 50 centavos la pieza o más, y sabemos que el costo de producir la mazorca es de 50 centavos la pieza o menos. Supongamos ahora que el gobierno subvenciona a los agricultores 10 centavos por mazorca. Los agricultores cultivarán más maíz y reducirán sus inversiones en otras actividades.

En la figura, las mazorcas adicionales costarán más para producir de 50 centavos de dólar, pero sería valorado por los consumidores en menos de 50 centavos. Por tanto, la subvención ha destruido valor porque la producción cuesta más de lo vale la pena. La cantidad de valor destruido es la pérdida de peso muerto, que se muestra en la figura como el triángulo gris.

Podríamos hacer diagramas similares para cientos de los programas de subsidios y regulaciones federales. los legisladores federales tienen la intención de ayudar a la gente, pero sus intervenciones inducen a la gente a cambiar su comportamiento en formas que socavan la economía.

El «fracaso» de los gobiernos: evaluar solamente los gastos de un programa no cubre todos los costos

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En un interesante informe publicado por Cato, Chris Edwards plantea el tema de porqué fracasa el gobierno. Viejo tema, por supuesto, donde analiza los problemas básicos de falta de conocimiento y de débiles o desviados incentivos para alcanzar la eficiencia, por lo que el gobierno norteamericano, como otros, se destaca por ser incompetente y despilfarrador. http://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa777.pdf

Pero, al margen del análisis específico que trae el trabajo, quisiera presentar aquí los simples argumentos del análisis acerca de esa eficiencia, tanto sea de los impuestos que el estado cobra, como de los subsidios que otorga. Así, dice Edwards:

“Al evaluar los programas de gasto, los políticos debe tener en cuenta todos los costes de su financiación. El coste directo de cualquier programa son los ingresos fiscales que el gobierno tendrá que extraer desde el sector privado. Sin embargo, otro costo es creado por el proceso de extracción en sí mismo. Dado que los impuestos son obligatorios, inducen a la gente para tratar de evitarlos cambiando sus decisiones de trabajo, inversión y consumos. Tales respuestas dañan la economía, un daño llamado «pérdida de peso muerto» (deadweight loss).

Supongamos que el gobierno impone un nuevo impuesto sobre el vino. Los bebedores de vino se verían perjudicados porque parte de su dinero sería confiscada. Sin embargo, un costo adicional, la pérdida de peso muerto, se crearía cuando la gente hace recortes en su consumo de vino. Debido a los impuestos, la gente consumirá menos vino y se perderá una cierta cantidad de bienestar o felicidad.

Impuestos

La Figura 2 ilustra el daño causado por un impuesto sobre el vino de $ 1 por botella. Antes de imponer el impuesto, las personas consumieron 100 millones de botellas a $ 10 por botella. Con el impuesto, el precio se eleva y las personas van a reducir su consumo a 90 millones de botellas. El área rectangular muestra la cantidad de ingresos recaudados por el gobierno. El área triangular es la pérdida del peso muerto, que es causada por la reducción que la gente hace de su consumo en 10 millones de bottles.

Mientras que la cantidad de ingresos de impuestos representa una pérdida para el sector privado y una ganancia para el gobierno, la pérdida de peso muerto es una pérdida para la sociedad como un todo. El gobierno ha bloqueado el intercambio de 10 millones de botellas que hubieran beneficiado a ambas partes. Todo impuesto federal hace que este tipo de daños al obstaculizar intercambios en el mercado. Los impuestos sobre la renta, por ejemplo, reducen los esfuerzos de millones familias y empresas que trabajan y que invierten.

¿De qué tamaño son las pérdidas de eficiencia de los impuestos del gobierno federal? Varían en función de la tasa de impuestos, el tipo de impuesto, y otros factores. Pero para el caso de impuestos federales, los estudios han encontrado que, en promedio, la pérdida de eficiencia de un aumento de los impuestos de un dólar es más o menos 50 centavos. Sobre la base de su trabajo pionero, Martin Feldstein, de la Universidad de Harvard, piensa que la pérdida puede ser más alta, tal vez cercana o igual a «un dólar por cada dólar de ingresos fiscales, por lo que el costo de un mayor gasto gubernamental  sería más de dos dólares por cada dólar de los gastos del gobierno.  Otras estimaciones son, sin embargo, menores a la de Feldstein.

Supongamos que el Congreso está considerando un gasto de $ 10 millones de dólares en un programa de subsidio de energía. Dejando de lado si el programa es ético o constitucional, ¿tiene el  programa algún sentido económico? Los beneficios del programa tendrían tiene que ser mayores que el coste total de alrededor de $ 15 mil millones, que incluye los $ 10 mil millones de costo directo para los contribuyentes más otros $ 5 mil millones en pérdidas de peso muerto.

Actualmente, los legisladores federales no tienen en cuenta esas pérdidas de peso muerto cuando toman decisiones de gasto, pero deberían. El contador del Congreso, la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO), por lo general no incluye el peso muerto en sus análisis. Las agencias federales en general no tienen en cuenta las pérdidas de peso muerto, a pesar de que la Oficina de Administración y Presupuesto ha recomendado que sean incluidas en las evaluaciones sobre los programas.

La ausencia de información de la pérdida de peso muerto sesga los políticos a favor de aprobar programas. Considere el debate sobre la a la Salud del 2010. El investigador en salud, Chris Conover estima que la ley generó impuestos crearían de cerca de $ 500 millones de dólares de pérdidas de eficiencia durante la pimera década, además del costo oficial de alrededor de $ 1 billón. Si dicha estimación se hubiera presentado al Congreso en 2010, podría haber cambiado el debate sobre la legislación.

Para ver por qué las pérdidas de eficiencia pueden resultar en el fracaso del gobierno, vamos a comparar un proyecto solidario privado a un programa de gobierno. Supongamos que un filántropo crea un proyecto de $ 10 millones para ayudar a personas desfavorecidas, y el programa genera $ 12 millones en beneficios. Sería un éxito. Supongamos ahora un programa similar dirigido por el gobierno. Sería un fracaso porque utilizaría financiación de impuestos y por lo tanto generan pérdidas de eficiencia. El programa de gobierno cuesta $ 10 millones de dólares directamente más otros $ 5 millones en pérdidas de eficiencia, con un coste total que supera los beneficios. Puesto que los proyectos del gobierno son financiados por contribuciones forzosas, son más costosos que los proyectos privados. La coerción no es gratuita.”

 

Nueva deuda: ahora, los que se gastaron todo, muestran ‘responsabilidad fiscal’

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El gobierno argentino está por cerrar el mayor y más largo default de la historia, y muchos de quienes multiplicaron el gasto público como nunca se han vuelto ahora los abanderados de la responsabilidad fiscal. Plantean un tema, sin embargo, que es necesario discutir: ¿estaremos, una vez más, abriendo otra puerta para continuar financiando el despilfarro fiscal?

¿Cómo evitar esto? Pues, en definitiva, no hay forma si es que los argentinos siguen demandando servicios públicos suecos pagando impuestos…., argentinos. Pero podría entenderse que la situación coyuntural hace necesario este endeudamiento. Y para que no sea volver a la misma historia de siempre, tal vez esta demanda coyuntural podría estar acompañada de una reforma institucional que comprometa a la política a limitarse en el futuro. Ninguno de estos mecanismos es perfecto, pero aquí va alguno que se trata en el libro:

“6.          Límites al endeudamiento

Pueden ser de dos tipos. Como en el caso del Tratado de Maastricht, se puede establecer un tope al endeudamiento total, en este caso del 60% del PIB. Tendrá que tener, por supuesto, algún mecanismo de control y sanciones por incumplimiento. El otro puede ser como el que existe en Estados Unidos, donde el Congreso establece un límite sobre el monto total de la deuda permitida (esto es una cantidad de dólares, no un porcentaje sobre el PIB), techo que cuando se alcanza no puede ser superado, el gobierno no puede emitir más deuda, a menos que sea modificado por el Congreso.

No obstante, la imagen siguiente es bastante clara respecto a la capacidad de este mecanismo para imponer algún tipo de límite cuando la voluntad política y el control de los votantes no existen (Boaz, 2011):

 boaz-dc-img2015

Otra forma de restringir el endeudamiento se refiere a su proceso de aprobación entre los que se encuentra el que demanda que toda emisión de deuda sea aprobada por los votantes a través de un referendo o por mayorías parlamentarias especiales, hasta llegar hasta la prohibición constitucional absoluta (Kiewiet & Szakaly, 1996). Otra alternativa, aplicada por algunos gobiernos regionales en España es limitar el plazo del endeudamiento de forma tal de permitir solamente el de corto plazo, cuya deuda debe ser cancelada dentro del ejercicio presupuestario. Kiewiet & Szakaly (1996), encuentran que entre los estados en los Estados Unidos, 21 demandan la aprobación por referendo y 12 por mayorías especiales que pueden ser de tres quintos o cuatro quintos de los representantes. . 

No obstante, estos autores encuentran que los gobiernos buscan, y muchas veces encuentran, diversos caminos para eludir esas restricciones, tales como canalizar el endeudamiento por agencias estatales especiales que no están sujetas a ese tipo de control. ¿Sería efectivo un límite a través del voto popular en referendo? Se puede argumentar que los votantes estarían predispuestos a aprobar el endeudamiento porque disfrutarían del gasto ahora y lo terminarían pagando futuros votantes. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que no actúan de esa forma y tienden a rechazar el endeudamiento.

Los estados que tienen más de un control muestran menores niveles de endeudamiento siendo el referendo popular por medio del voto el que mayor éxito muestra, junto con la prohibición total.”

Límites al oportunismo politico. Otros dos: aprobación electoral de impuestos y que sean explícitos

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  1. Aprobación electoral de nuevos impuestos o alícuotas

La limitación para crear nuevos impuestos está en la raíz de la historia de la república moderna y la limitación del poder absoluto del gobernante. Formaba parte de la Carta Magna (1215) aquél famoso principio “no habrá impuestos sin la aprobación de los representantes”. En casi todas las constituciones, los impuestos tienen que ser aprobados por el Congreso, por los representantes de los votantes.

En las democracias modernas esta restricción funciona cuando el poder se encuentra dividido, por ejemplo, cuando el parlamento está controlado por un partido político o coalición diferente al control del poder ejecutivo. Un ejemplo en Estados Unidos es  cuando el presidente es demócrata y el Congreso está controlado por los republicanos. Cuando ambos poderes se encuentran controlados por la misma mayoría el control se diluye o directamente no existe.

Es por eso que se sugiere como mecanismo de control del gasto que cada vez que se quieran crear nuevos impuestos o subir las alícuotas se las someta a la consulta de los votantes por medio de un referéndum. La ventaja de este procedimiento es que los votantes pocas veces están dispuestos a pagar más impuestos a menos que el servicio que a partir de ellos se obtenga sea realmente apreciado y no pueda producirse con los recursos existentes. El problema que puede presentar es que la mayoría abuse de la minoría aprobando impuesto sobre ésta que ella misma no pagaría. No es de extrañar que muchas veces los representantes hayan  incluido a los impuestos dentro de una lista de temas que no pueden ser sometidos a consulta popular.

  1. Impuestos explícitos

Relacionado con el punto anterior, las dificultades que tiene cada individuo para evaluar el verdadero costo del gasto público le impiden evaluar su verdadero peso. Resulta casi imposible para un individuo determinar cuál es la real carga impositiva que está sufriendo, porque el “precio” resulta borroso. En un intercambio normal de mercado existe un precio directamente visible y el costo resulta claro. Si consideramos en cambio una compra que se realiza mediante una cuota mensual (la cuota de un club, el pago de un seguro) la relación no es tan directa pero aún es fuerte. Sería comparable a que un ciudadano recibiera una factura mensual por todos los servicios que le brindara el Estado.

En cambio, si esos pagos se deducen de su recibo mensual de sueldo, la relación es un poco más débil, ya que no hay un acto de “pago”, no hay que tomar una decisión positiva para realizarlo.

Algo similar sucede con los impuestos: los indirectos son menos obvios y evidentes que los directos, sobre todo si es necesario preparar una declaración anual y pagar un determinado monto. Menos lo son sin esos pagos se deducen directamente del salario. En cuanto a los indirectos, menos evidentes son si aparecen como parte del precio y no en forma separada. Y menos aún si el gasto se financia vía inflación, considerada a menudo como un “impuesto”[1].

Con esas percepciones debilitadas, terminará aceptando niveles de gasto más altos de los que estaría dispuesto a pagar. No extraña que el crecimiento del gasto público haya llegado con la multiplicación de estos modos de esconder su verdadero peso.

Por eso, una alternativa para facilitar la evaluación de costos y beneficios del gasto público es explicitar los impuestos: que el impuesto indirecto aparezca separado del precio del producto o servicio y haga evidente ese pago adicional. Imaginemos un conductor que llena su tanque de combustible y recibe el siguiente mensaje: “$30 de combustible y $ 70 de impuesto”; que el impuesto directo demande un acto explícito de pago; que distintos servicios gubernamentales demanden un pago directo para recibirlos.

[1] “Una persona no recibe un paquete divisible y transferible de servicios gubernamentales. Y no paga un precio “directo” por el acceso o uso de servicios públicos provistos por el gobierno. Tampoco recibe una factura mensual o trimestral como las que recibe de electricidad o teléfono. Los pagos para los servicios provistos públicamente son extraídos de distintas formas. Sus ingresos o ganancias pueden recibir impuestos, los productos que compra pueden estar sujetos a impuestos indirectos; su propiedad puede estar tasada con objetivos fiscales y una cantidad de otras actividades estar sujeta a impuestos. En definitiva, cada persona, por supuesto, deberá entregar algo a cambio de los servicios gubernamentales. Pero este valor total no será independiente de su propia conducta reactiva o de la conducta de otros en la comunidad. Más aún, el individuo nunca recibirá una estimación externa y experta del valor que paga. Debe, a tientas, evaluar ese total, un proceso que será mucho más costoso, y dimensionalmente diferente, del que se requiere para evaluar los precios y el costo de los bienes que compre en mercados privados” (Buchanan & Wagner, 2000, p. 135).

Límites al oportunismo politico. Aquí van dos: límites al deficit fiscal y al crecimiento del gasto público

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Con los alumnos de la materia Economía e Instituciones vemos algunas de las conclusiones normativas del Public Choice, en particular propuesta para limitar el oportunismo político. Aquí van solamente dos:

1.            Límites al déficit fiscal

Se impone una prohibición o límite al déficit fiscal. En el primer caso no puede gastarse más de lo que ingresa, pero el Estado, como cualquier empresa, se maneja con un presupuesto anual que se espera cumplirá. Si el dinero recaudado no alcanzara a cubrir el gasto presupuestado, el Estado terminaría sin cumplir algunos contratos y paralizando ciertos servicios. Para evitar esto, se impone la necesidad que el presupuesto presentado para su aprobación no tenga déficit, luego puede haber algún desvío si durante el transcurso del ejercicio fiscal los ingresos o los gastos difieren de lo presupuestado.  Para que la prohibición de déficit tenga alguna credibilidad ese límite al desvío debe ser pequeño y también considerarse un mecanismo para que sea compensado. Es decir, si el ejercicio termina con déficit podría pensarse en que ese exceso se cubrirá en el ejercicio siguiente, o que si termina con superávit, pasa a formar una reserva que sirva para cubrir desvíos negativos en el futuro.

En cuanto a establecer un límite al déficit fiscal, se lo suele hacer en relación al PIB. Así, por ejemplo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, parte del  Tratado de Maastricht, establece un límite del 3% del PIB para los países miembros de la Unión Europea, un nivel superior impone la obligación de medidas correctivas. Argentina, promulgó una ley de “déficit cero” el 30 de Julio de 2001, pocos meses antes de que se desatara la peor crisis de su historia.

En este último caso la norma fue aprobada cuando ya era demasiado tarde. Pretendía ser más una señal que generara confianza en los mercados para que éstos siguieran financiado la renovación de la deuda argentina. En el primero, su incumplimiento por los países más importantes de Europa no generó suficiente credibilidad para las sanciones y no extraña que luego se desatara en la región una profunda crisis fiscal (2010-11) .

Una diferencia importante entre una y otra que analizaremos en mayor detalle adelante es el nivel constitucional de la norma. En el caso argentino era una ley aprobada por el Congreso, en el de la Unión Europea formaba parte de un tratado internacional. Algunos autores sostienen que cuanto más alto el nivel constitucional, mayor impedimento será para las conductas que se quieren evitar (mejor una ley a un decreto presidencial, mejor una cláusula constitucional a una ley, mejor un tratado internacional a una cláusula constitucional), pero la experiencia europea muestra que esto no es necesariamente así. Todo depende de dónde se encuentra el mayor poder de control sobre el cumplimiento de la norma. En el caso europeo, el tratado imponía un límite relativamente estricto pero con pocas posibilidades de control, generando un incentivo por parte de ciertos países a actuar como free riders de los esfuerzos de los demás. Ellos obtenían los beneficios de las garantías de estabilidad generadas por la UE, pero aplicaban políticas fiscales irresponsables con las que nunca podrían haber generado tal credibilidad por parte de los acreedores que financiaron esos déficits. El control más fuerte puede estar en manos de los votantes, como veremos en el punto 3.

La obligación de no incurrir en un déficit fiscal no necesariamente genera una restricción en el crecimiento del gasto público, ya que se lo puede aumentar al mismo tiempo que se aumenta la presión impositiva e igualmente se cumple con el requisito, y el Estado termina así llevándose una mayor parte de la riqueza producida por los ciudadanos. Para evitarlo se han propuesto límites al crecimiento del gasto y a la creación de nuevos impuestos o el aumento de las tasas de los existentes.

2.            Límites al crecimiento del gasto público

En este caso se establece un límite a su crecimiento, normalmente asociado a la evolución del PIB. Podría establecerse un límite algo por encima del crecimiento del PIB si se quiere que el gasto aumente en relación a ese indicador, igual para que se mantenga o menor para que se reduzca.

Ahora que se van las retenciones, Amilcare Pulviani (1854-1907) ayuda a explicar porqué existían

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Las “retenciones”, para los lectores de otros países que desconocen a qué se refiere esa palabra, son impuestos a ciertas exportaciones, que se aplican sobre el precio FOB de un producto en el momento en que se exporta. En Argentina, hay una serie de ‘retenciones’, aplicadas principalmente a productos de origen agropecuario y otros, a distintas tasas, siendo la más alta, la del 35% a las exportaciones de soja. Ahora, ésta será reducida al 30% y todas las demás eliminadas.

Poco hay que explicar a los lectores el daño que ha ocasionado este impuesto a la producción. Pero veamos aquí alguna explicación acerca de porqué suelen aplicarse impuestos como éste, o similares. Para ello recurriremos a un clásico italiano, pero muy poco conocido: Amilcare Puviani (1854-1907). Si alguien lo conoce es por la teoría de la “ilusión fiscal”, que dice que cuando los impuestos no son totalmente transparentes o no están claramente a la vista de los contribuyentes, el costo del gobierno es menos evidente para ellos y los lleva a demandar más gasto. Puviani se planteó la pregunta: ‘¿si un gobierno quisiera esquilmar al máximo a su población, qué haría? Y presentó once estrategias, casi todas aplicadas por nuestros gobiernos, pero veamos de qué forma se relacionan algunas de ellas con las retenciones:

1.       Mejor impuestos indirectos que directos, así el impuesto está escondido en el precio de los productos: y la retención es más que escondida para el consumidor común, mucho más que el IVA. Quienes imponen las retenciones argumentan que contribuyen a reducir el precio interno del bien exportado (ya que el comprador local compite con el comprador extranjero, y solamente debe ofrecer al productor local el precio internacional menos el impuesto). Pero la retención reduce la oferta y, con el tiempo, eleva los  precios. El consumidor no nota ese supuesto efecto ‘reducción’ y en un contexto inflacionario no puede saber si el precio aumentó menos gracias a la existencia de ese impuesto. Tampoco puede evaluar cuánto más termina pagando por una oferta más reducida.

2.       Impuestos que explotan el conflicto social ya que se aplican a grupos con poco peso político: y en el caso argentino, el gobierno tuvo una visión ‘antigua’ de la producción agropecuaria. Este fue el gran error político del gobierno saliente. Pensó que aplicaba un impuesto a los “ricos” hacendados y estancieros y no se dio cuenta que el campo moderno involucra a toda una cadena de producción de la cual participan cientos de miles de personas, grandes y pequeños. No es de extrañar que perdiera la elección principalmente en toda la zona central agropecuaria.  

3.       Impuestos ‘temporales’: que nunca se reducen luego que la crisis pasó. Típicamente, en este caso, las retenciones se impusieron como resultado de la gran crisis y devaluación del 2002, pero se mantuvieron desde entonces pese a que esa crisis había quedado atrás. Curiosamente, ahora que no pagarán retenciones, los productores deberán pagar Ganancias, otro impuesto ‘temporal’, creado en la crisis de los años 1930.

4.       Amenaza de colapso social e imposibilidad de prestar servicios públicos si el impuesto se reduce: era el argumento por el cual se mantuvieron las retenciones en un contexto en que el gasto público no dejaba de crecer.

5.       Recaudación en pequeños pagos, no, por ejemplo, un pago total anual: y en el caso de las retenciones el productor ni siquiera tiene que hacer la gestión de pagarlo, ya que está deducido del precio que recibe del exportador. Estos son los que pagan al exportar, pero son bien pocos, y es muy fácil controlarlos.

Las otras estrategias comentadas por Pulviani son bien conocidas: financiar el gasto con emisión y la consiguiente inflación, endeudamiento que se paga con impuestos futuros; alta complejidad del presupuesto, cosa que nadie entienda mucho en qué se está gastando; uso de categorías de gasto muy generales, como ‘educación’ o ‘seguridad’, donde no puede verse con precisión en qué se gasta específicamente.